关于建立中国社会保障制度雏形问题^[1]

为适应经济体制改革的新形势，我国已提出在国民经济第七个五年计划中“首先建立起社会保障的雏形”这一涉及国计民生的重大问题。去年2月，赵总理在一个报告上批示：“社会保障问题是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面。”9月发表的中央关于“七五”计划建议中，更将建立新的社会保障制度视为“是保证我国经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件，是实现社会安定和国家长治久安的根本大计”。

从我国经济与社会发展历史看，当前提出建立社会保障制度雏形这一问题，是完全适时的政策措施。新中国成立前，中国基本上没有社会保障制度，当时的海关、铁路、银行虽有一些保障职工生活的制度，但只限于某些福利；还有一些同乡会和互助会之类的团体，做一些社会互济工作，但远谈不上完整的社会保障制度和体系，人们的生活保障主要依靠家庭。新中国成立后，我国在城市中建立了劳动保险制度，其特点是以职业保障为基础。国家保证人们的基本就业，就业后，人们享受企业内部实行的各种社会保障，如劳动保险、医疗保险以及福利待遇等。在农村，实行了以家庭赡养为基础，辅以集体、国家支持和救济的社会保障制度。尽管我国这套制度尚不完整，但基本上保障了城乡人民的最低生活水平，促进了生产力的较快发展。这些保障虽然水平不高，但它建立于中国具体国情和经济条件基础之上，具有自己的特色。

十一届三中全会以来，我国实行了对内搞活经济和对外开放的方针。在农村，生产责任制推动了经济的大幅度发展、农民生活改善，从而加强了家庭保障的力量，但并非全体农民都达到富裕的程度，还有不少贫困户和困难户；由于种种原因，一些富裕户在经济上也会遇到困难；计划生育政策的实施，使一些老年人特别是农村老年人对将来的赡养问题有所顾虑；核心家庭和职业流动的增加，往往也使一些农民难以照顾家庭的老弱病残者。在城市，改革中出现多种形式的企业所有制，合同工制度推广，企业在竞争中可能出现亏损、倒闭和工人失业等情况，使就业和保障完全联系在一起的制度很难继续维持下去。

以上事实说明，社会保障制度必须适应经济改革而进行配套改革。经济改革的目的是为改善人民生活，若改革后一部分人民生活缺乏保障，他们就将会不赞成、不支持改革，改革就将遇到阻力而难以顺利进行。

中国社会保障究竟应包括哪些内容？一般认为，应包括社会保险（或劳动保险）、社会福利、社会救济和医疗保险。但从发展趋势看，从解决人民劳动、生活中的具体困难出发，今后似应逐步纳入社会服务、职业培训、居住等问题，譬如可考虑采取有偿服务和加强群众组织（如工、青、妇组织和居民委员会、村民委员会）来举办各种形式的社会服务工作。总之，可根据人民需求和社会条件，逐步扩大社会保障内容和组织形式。

长期以来，有人认为，靠国家、靠组织保障人们生活就是社会主义。应该指出，社会主义国家当然要保障并不断改善人民生活，但作为社会主义国家的人民，首先必须具有自力更生精神，生活困难应尽可能由自己解决，自己解决不了，再由国家、集体和社会各方面给予帮助支持，不能都躺在国家身上。譬如，社会保障的资金，国家要适当支持，企业和集体要出一部分保险金，个人也可以出一点钱。总之，我们应考虑用各种办法、各种形式和不同渠道来解决生活保障问题，不能都靠国家包起来。为适应新情况，要认真研究和探索怎样具体建立新的社会保障制度。由于所有制形式的不同，社会保障的形势将趋于多样化，除统一的社会保障项目和标准外，不同企业、不同地区应当可以有项目、水平、经营方式的区别。

“七五”计划建议第六十二条提出研究和建立新的社会保障制度”，六十四条提出“随着经济发展逐步完善”，这体现了我国建立社会保障制度的指导思想，即既要大胆改革，步骤又要非常稳妥。因为社会保障的规定关系到千家万户的生活，新制度一旦建立，通常就只能前进而难以后退，这是社会保障制度的一个特征。

如何建立社会保障“雏形”？当前，似应考虑下列六个方面。

第一，目前，我国农村经济发展不平衡，将来农村基本社会保障制度将是长期任务。目前已初步建立老年保障制度的发达地区和城市近郊，社会保障可采取类似附近集体企业办法；在农村中等收入地区，社会保障资金可以从公益金中提取，也可考虑征收社会保险税或个人缴纳一部分保险金的社会保险办法；在贫困地区，除由政府进行扶贫工作、公益金补助和救济外，家庭赡养与亲友互助仍将为供养老人的主要途径。在举办保障项目方面，可根据群众迫切要求，从医疗保障或老年保障开始做起，先建立当地人民最需要而又可能建立的最基本的保障项目，然后逐步完善。

第二，在城市，要考虑存在各种不同所有制企业劳动制度，以及就业和社会保障制度将会有一定程度分离的新情况，分别制订国营、集体、个体、合资、外资及合同制等各种不同类型企业职工的保障制度。还应考虑建立待业保险、社会服务等新的保障内容。

第三，要研究如何把社会保障同传统保障形式如家庭赡养、邻里互助和发挥群众组织的作用等联系起来。中国式的新的社会保障网肯定必须与传统的保障形式相结合，正如“七五”计划建设所指出，“要继续发扬我国家庭，亲友和邻里间互助互济的优良传统”。

第四，建立社会保障的经济实体。人民保险公司已开创了一定的举办各种保险事业的经验。要研究广开财源、多渠道筹集社会保障基金的途径，研究各种社会保障形式同经济实体的关系及衔接问题。

第五，进行社会保障立法。世界许多国家已先后建立各种保障法，我国必须开始研究适合于我国具体情况和条件的立法以及立法后带来的后果与问题。在就业方面，如规定被裁减、解雇而待业者可得到一定补助和转业培训机会；同时也应规定，解雇不合理，本人可以申诉和依法裁决。在步骤方面，可先搞些制度、规定，积累经验后再行立法。

第六，要考虑社会保障管理体制问题，建立统一的社会保障机构。现在我国的社会保障项目处于分割状态，分别由各部门管理。从世界许多国家的经验看，统一制定政策、措施，分级管理有其必要性。“七五”计划建议提出，社会保障机构应把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来，制订规划，综合协调。至于究竟是否即时建立社会保障部，或社会保障委员会，或先行建立社会保障研究组织，这一问题已经提出，具体步骤似应及早开始，为改革不断创造条件，为逐步建立统一的社会保障机构而努力。

---

[1] 原载于《社会保障报》1986年5月1日。