一、政府协调治理之多元主体

（一）多元主体的历史变迁

根据生物学的研究，高等动物要提高生命力，必须继续进化，进化为群体，产生合力。人作为一种高等动物，也不可以完全孤立地生存，必须生存于群体之中。根据摩尔根、马克思和恩格斯对史前文化和社会的研究，人类从采集天然产物开始，逐步学会使用辅助工具，进一步发展到经营畜牧业和农业，人类逐步学会靠自己的活动来增加天然产物的生产。在这一过程中，人类的组织能力也在进化：由三五成群的杂居，逐步发展到以血缘为基础的家庭^[1]，以家庭为基础又发展出胞族、氏族、部落和部落联盟。人类的进化史是十分类似的，中国的社会发展也经历了这一阶段。但是，“由于中国原始公社的解体和奴隶制的形成没有经过重大变革，以血缘关系为纽带的氏族公社的形式被完整地保存了下来，从源头上，中国社会的阶级关系就被血缘关系和种族关系所掩盖，遂逐步构建了家国同构制度”^[2]。也就是说，在中国两千多年的封建史中，国家和家庭（和以此为纽带的亲友圈）共同构成了中国封建制度下社会设置的主体部分，其基础是自给自足的自然经济。

自清政府灭亡始，中国社会动荡不安，国家体制更替频繁。虽然推翻清政府之后建立了中华民国，但其间复辟、称帝、割据、混战、沦陷、内战，政治系统极不稳定，无法为社会提供和平的环境，无法为国民提供安居的秩序。政治系统已经沦为赤裸裸的暴力工具：为个人的私欲，为集团的暴利。在这种情况下，对于大多数国民来讲，所有的需要都简化为一种需要，即生存需要。国家、社会重新回归“丛林法则”：弱肉强食、残酷竞争，人类的同情怜悯之心被个人的求生欲冲击得七零八落。

直到新中国成立，建立了计划经济体制下的全能型政府。全能型政府萌芽于战争年代，经过新中国成立初期的探索，“大致与第一个五年计划相吻合，并由1954年的宪法以及国务院的组织法等法律形式将其确定下来。从此一个高度集中的以计划和部门管理为核心的行政管理体制基本形成并趋于不断强化，而建立在此基础之上的全能型政府职能体系也相伴形成”^[3]。全能型政府通过计划管理、经济集权和财政集权实现了对企业生产和市场交易的微观控制，通过行政集权和条块管理实现了对各层次、各类型政治系统的“统一领导、分级管理”，通过公社制度、单位制度、户籍制度使国民与政治系统之间产生了一种强人身依附关系。计划体制中，市场体制已被统购统销的公社制度所代替；家庭高度依附于单位或生产队，除了基本的家族延续功能之外，其他功能已极度弱化；再加上经济发展的赶超战略和主观随意性，一方面人为压制了个人消费品的生产，另一方面生产供给既不能满足也不能适应消费者的需求。这时候必须要变革“全能型政府式”社会结构要素的排列组合方式。

社会结构的变革是通过改革开放逐步实现的。改革开放发端于思想解放，着力于经济体制改革。在经济领域通过承包经营、扩权让利、建立现代企业制度、实行政资分开、建立社会主义市场经济等形成了体制性释放效应，极大地促进了国民经济的发展。国民经济的发展丰富了国民需要的内容，提升了国民需要的层次。经济体制改革本身就是社会设置变革的组成部分。首先，它改变了作为社会设置的基础部分——家庭——发挥功能的方式和内容；其次，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，丰富了社会设置的内容。现在，市场体制已经成为我国社会设置的重要组成部分。

我国经济体制的改革也推动了政治体制和社会体制的改革。政治体制的改革首先表现为政府定位的转变，即由全能型政府向服务型政府转变；其次表现为政府职能的重构，即政治职能逐渐式微，经济职能和社会职能日益凸显。政府在明确基本服务领域能干什么、不能干什么的前提下，进一步推进了事业单位改革，完善社会组织，特别是大力发展了服务型民间组织，让其承担政府在转型过程中转移出来的职能。通过一系列的社会体制改革，公民意识不断强化，民间组织日益壮大，公民社会初具规模，已经成为我国社会设置的一部分。总之，我国社会设置主要包括：家庭（和以此为纽带的亲友圈）、市场体制、政治系统和公民社会四个组成部分。（如图5-1）

图5-1中，“3”代表某一微观主体——“现实的人”，“2”代表某一“现实的人”的家庭，“1”代表与“现实的人”或其家庭有联系的亲戚朋友等。1、2、3共同构成了社会设置的基础部分：以情感为中介的亲友圈。政治系统是社会设置的主导；它以政府为核心，还包括立法组织、司法组织、政党组织等通过政治权威来实现利益的个体或组织的集合。市场体制是社会设置的主体部分；它是指不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围内实现协调的一种制度。公民社会作为一种补充和约束，已经成为社会设置的重要组成部分；它是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和。图5-1中实线表示各部分及其要素之间存在联系，而且这种联系已经普遍化、制度化。

总之，亲友圈呈现出差序格局；政治系统作为一种主导力量和市场体制、公民社会一起嵌入或内生于亲友圈；四者之间相互联系、相互影响，呈现良性的互动状态，共同构成了目前我国社会设置的基本架构。“现实的人”的基本需要依赖四者之一或是四者某几部分的联合共同作用得到满足。社会设置的结构决定了政府协调的多元主体是由四个部分构成的。

第一，以权威为中介的政治系统，政府是其核心。

“如果人类及社会群体的各种利益从来不产生冲突，如果可利用的资源是无限的，那么政治系统将无需存在。”^[4]可见，政治系统通过缓解冲突、配置资源等方式协调人们之间的利益矛盾，保障人们的正常需要。政治系统通过利益集中和利益整合来配置资源、协调矛盾。政治系统作为系统意志或公共意志体现的领导者，最大的目标和任务就是维护系统利益或公共利益，因此，政治系统必须具有权威性。

政治系统的主体部分是政府。政府通过履行政府职能满足人们的各种需求，实现人们的不同利益。“换言之，有什么样的社会需求就会有什么样的政府职能，有什么样的政府职能，就应该有什么样的政府机构、权力、利益和政府管理。”^[5]随着社会需要的内容和层次的不断提升，我国政府职能的重心也在不断地发生变化：由强调政治职能为主逐步向经济职能和社会职能过渡。目前，我国政府职能的重心在经济职能和社会职能上，主要体现为经济调节、市场监管和社会治理、公共服务。政府职能转变需要与机构改革相配套，“要将政府职能转变的成果体现在政府机构设置上，用政府机构的科学设置巩固政府职能转变的成果”^[6]。就现阶段来讲，要把公共服务和社会治理放在更加重要的位置，加快建设服务型政府。

服务型政府存在的必要性和合法性基于其管理社会公共事务和提供社会公共产品，这亦体现了现代政府的“公利”本性。事实上，地方政府的治理能力和治理意愿已无法有效应对公共危机事件的“扩散性”，如何让这些地方政府集体行动起来，提高它们的治理意愿，升级并优化组合它们的治理能力成为问题的关键。正如奥尔森所阐述的“集体行动的困境”一样，在公共危机事件面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，对公共危机事件采取“不作为”或“向外赶”的态度，导致公共危机事件逐步扩大，其治理往往需要更大治理成本。从现行的政治体制层面看，中央政府与地方政府间的权力配置结构使公共危机事件的治理上出现一定程度的权力真空和治理盲区，从而难以有效应对公共危机事件。更何况各地方政府都想着“搭便车”，即都不想付出治理成本，却想享受治理绩效，结果必然是公共危机事件的扩大化和治理的高成本。地方政府的独立利益意识，使其在应对公共事件时，会以自身效用的最大化作为决策的最终取向。

第二，以权利为中介的社会建设，社会组织是其主要载体。

社会治理既是国家治理的必要条件，也是政府协调治理必不可少的组成部分。“政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。”^[7]马克思从批判黑格尔法哲学中有关市民社会和政治国家的思想开始，把政治社会和市民社会的分离看作是历史的过程和现实的存在，通过分析市民社会和国家矛盾，揭示了国家本质，即政治国家不过是人们社会生活的一种特殊形式，国家性质是由社会的矛盾运动和社会的发展阶段所决定的，也就是说社会决定国家。安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）和尤根·哈贝马斯发展了马克思的市民社会理论：其一，把社会分成政治社会、经济社会和市民社会三个部分；其二，强调市民社会的文化意义和组织意义，把社团组织和民间的公共领域当作市民社会的主体。^[8]按照社会三分法的逻辑，“我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”^[9]。分析这一概念，从界限来看，社会是市场体制和政治系统之外的领域；从性质来看，社会具有公共性、互动性和组织性；从要素来看，社会的主体是社会组织。公共危机管理过程中社会组织能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵，还能极大降低社会治理的成本。它主要是从事非强制、非等级和非营利趋向的社会公益性活动，是由为社会奉献的道德力量所驱动的。因此，社会组织在应对公共危机事件过程中具有十分重要的功能。

第三，以交易为中介的市场体制，企业是其主体。

市场体制是现代经济的产物。在古代社会，个体的需要在家庭范围内基本上都可以得到满足。^[10]随着生产力的发展，人们生产剩余产品的能力提高了，出现了零星的剩余产品交易行为，这些个别的交易行为逐渐经常化、普及化，出现了以商品交换为中心的市场。这是一种简单的农业市场经济，大部分的人仍从事小规模的农业生产，商品仍以农业产品为主。以市场为前提，随着工业生产的出现而逐渐形成了市场体制。市场提供了交易行为发生的场所，工业生产为交易行为提供了商品与合作，而各种交易行为又促成了人与人之间的相互联结与协调。“当大规模的、分散的社会协调需要出现时，市场体制便开始粉墨登场了。”^[11]

企业是市场体制的主体，随着近年来公共危机事件的频发，企业在应对中社会责任的承担情况日益成为公众的关注点。社会的广泛呼吁也使得越来越多的企业认识到自身责任的延伸和拓展。可见，尽管企业被传统地认为是追求利润最大化的营利组织，但已不能完全将之看作纯粹的私领域。同时，政府能力的有限和匮乏也要求企业参与公共危机治理。

第四，以情感为中介的亲友圈，家庭是其基础。

家庭是社会设置的基础，它以血缘为纽带、以情感为中介形成的“差序格局”构筑了我们社会的基本网络体系。在常态下，家庭通过生育、抚育等功能完成人类自身生产，同时也在生产、消费的过程中，实现了物质和精神需要。但是，在危机中，家庭的知识储备和资源储备无法应付危机中的复杂局面，这时候必须借助其他途径。一是形成自组织，通过多个家庭的联合来增加应对危机的能力；二是获得公民合法性支持的政府履行其维护公共安全的职能。在现代社会，处理各种危机或突发性事件，维持人民安居乐业的社会秩序，是政府不可或缺的重要职责和必备能力。

总之，构建政府协调治理体系是一项社会工程，需要构筑由政府主导、多元主体共同行动的社会协作机制；需要实现跨行业、跨部门相关资源的协同运作；需要相关立法来保障社会共同体的根本利益。政府作为应急管理的内核，有必要引导和鼓励多元主体参与应急管理，形成政府主导、多元协作应急管理体系。在本书的论述中，我们注重分析多元主体中政治系统内部各层级政府间关系以及政府与非政府组织、企业之间的关系。

（二）多元主体的现实意蕴

多元主体构成了政府协调治理结构的“节点”，它是治理体系的参与主体，既可以是个体，也可以是组织，代表一个治理单元。“这些体系节点将随着时空的变换以及任务特征的改变而不断发生变化，由此保证整个治理体系具有高度的动态适应性。”^[12]由此可见，“节点”既可以表示多元主体在治理体系中的位置或角色，又可以标示多元主体的适应能力和发展轨迹。

1．“中心性”节点：政府

政府是协调治理体系的中心节点。要弄清政府协调治理体系，首先需要对政府作一个清晰的界定。政府的概念多如牛毛，政府的意蕴众说纷纭，但是拨开乌云，会发现林林总总的政府概念是有规律可循的，“政府”在不同的情景和语境中，其内涵和外延是不同的。例如，人们在日常表述中的“政府”往往是特指，一般是与其发生关系或者接收到信息中的“政府”，在特殊的情景中，它有时甚至仅仅指涉“政府”中极个别的工作人员。^[13]乔耀章在《政府理论》一书中比较了古今中外的政府概念，总结了政府概念的五个层次：

第一级政府定义：政府=国家+社团+民间组织；

第二级政府定义：政府=国家+社区政治机构；

第三级政府定义：政府=国家立法机关+行政机关+司法机关（中央和地方的）；

第四级政府定义：政府=国家行政机构（中央政府+地方政府）；

第五级政府定义：政府=中央政府（国家最高行政机构或其核心部分的“内阁”）。^[14]

政府协调治理体系中的“政府”一般是指“第四级政府”即国家行政机构（中央政府+地方政府）。《突发事件应对法》第9条明确规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。但是，在公共危机管理研究领域，往往将政府看作一个统一体，没有作专业的细分。虽然这样的学术处理是为了理论的“简洁性”，但是在探讨理论问题时必须将这一理论问题与它赖以建立及其所应用的经验问题和事实结合起来论述，才能充分理解并发展这一理论。^[15]结合公共危机管理实践，按照行政层级可以将政府协调治理体系中的“政府”划分为三个层次：（1）中央政府，包括国务院和各中央部委，如对口减灾的民政部等；（2）地方政府，包括省级政府和地级市人民政府；（3）基层政府，包括县（区）、县级市和乡镇人民政府。

第一，地方政府既是突发公共事件的“第一现场”，又是应急措施具体实施的主体，它构成了政府协调治理体系第一个“中心性”节点。三个层次政府中，“尤其是地方政府的危机管理责任涉及到中央与地方在危机管理体制上的不同模式，包含着如何看待危机管理的集权与分权的问题”^[16]。作为突发公共事件应急管理主体的“地方政府”不是简单的行政区划概念，而需要结合突发公共事件本身来界定，它的范围可大可小，它的级别可高可低，这取决于突发公共事件的级别和危害程度。《突发事件应对法》第7条第3款规定：“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府^[17]报告。”这实际上框定了地方政府的职责边界。职责边界反映的是不同层次政府间特别是上下级之间的法律责任关系，《突发事件应对法》第63条规定了地方政府和基层政府在应对突发公共事件不履行相应的法定职责时应受到的处罚。应对重大突发公共事件时地方政府角色往往呈现出三重维度：一是事件管理者，即地方政府运用权力和资源，有效履行政府危机预警、决策执行、后勤保障和信息反馈等职能，尽可能地减缓或消解公共危机的破坏性。二是事件受害者，自然灾害发生时，社会设置遭到严重破坏甚至失效，地方政府自然也不能幸免；在一些社会安全事件中，地方政府甚至成为冲击对象或打砸目标；地方政府一旦应对突发公共事件不力，则会直接影响政府信用，损害政府形象。三是事件诱发者，“政府临场处置稍有失当，或者控制不力，处置不及时，或者控制过头，滥用警力，都可能引发‘气’以大规模骚乱方式的彻底释放”^[18]。地方政府角色冲突已严重影响政府协调治理的绩效，如何界定和重塑政府角色成为当务之急。界定地方政府角色需要考量两种关系：一是政府与社会关系；二是政府与市场关系。这一双重关系界定了地方政府角色，制约地方政府的应急行为，进而影响了政府协调治理的绩效。重塑地方政府角色可从重构政府危机管理职能入手，合理界定应急权力的职责边界，逐步实现地方政府应急权力规范化运行，实现政府协调治理法治化。同时，实现地方政府危机管理权力和资源的集成优化，鼓励社会组织、企业、公民等多元主体积极参与，构建应对重大突发公共事件的政府协调治理体制，破解“集体行动的困境”^[19]。

第二，中央政府是政府协调治理体系中的第二个“中心性”节点，这是由我国中央与地方政府之间的关系决定的。“中央—地方关系具有附属性”^[20]，在应对重大突发公共事件时表现为要根据突发公共事件的类型、级别合理界定中央—地方之间的权限和职责。有学者认为：“当前我国危机管理的核心问题不是如何加强中央监管的问题，而是如何尽快加强地方危机管理能力的问题，这是我国公共性突发事件危机管理的必然要求。”^[21]目前，我国地方政府的应急管理建设中确实存在很多问题亟待解决，但是这不能构成忽略中央政府的理由。在现有制度环境下，地方政府作为相对独立的利益群体，采取消极预警是其最优策略选择，同时促使地方政府选择积极预警的激励约束机制作用有限，结果是危机发生后花费巨大成本来处理危机，造成巨大的经济损失且不论，政府的行政权威和合法性也会受到沉重的打击。^[22]总之，在政府协调治理结构中，中央政府是不可或缺的“中心性”节点。

政府协调治理体系中，中央政府与地方政府的关系直接影响公共危机决策和治理绩效。一方面，突发公共事件的突发性、共振性和非常规性要求中央政府与地方政府之间的联系是多向度、交织性的，而不是等级制中自上而下的直线控制，这往往引起政府系统重组，加强跨部门协调。但另一方面，现行的政府结构又对政府系统跨部门协调造成了障碍。^[23]地方属地化管理的责任和授权不足，造成了地方政府危机管理职能弱化。因此，必须强化基层政府在政府协调治理体系中的地位和作用。基层政府在应对突发公共事件时面临双重困境^[24]：基层政府一方面是突发公共事件的应对主体，另一方面又成为社会泄愤的主要对象。这一尴尬的双重困境是由其在政府协调治理体系中的角色和作用决定的。基层政府一般包括县（区）和乡镇（街道）两级。从县域层面来看，县政是社会稳定的“接点”，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位。^[25]从乡镇层面来看，乡镇行政是整个国家行政的基础，还是整个国家机器的“末梢神经”。国家有关维护稳定的法律、法规、命令、指示等，都需要通过基层政府来组织、协调、监督、实施。随着现代化进程的不断推进，我国社会阶层不断分化，社会异质性增加，社会矛盾日益凸显，基层成为社会矛盾的集聚场域，基层政府成为公民表达利益诉求的直接对象。当基层政府漠视甚至压制公民的利益诉求时，公民的对立情绪“在高压下得到积累、强化和扩散，并在寻求着以非制度化、非理性的方式释放的时机”^[26]。一旦出现突发公共事件，“政府临场处置稍有失当，或者控制不力，处置不及时，或者控制过头，滥用警力，都可能引发‘气’以大规模骚乱方式的彻底释放”^[27]。例如，重庆“万州事件”的起因仅仅是因为一名搬运工的扁担不小心碰到了一名中年妇女，引发口角，但是由于现场执法人员处理不当，结果却引发了严重的社会骚乱。因此，基层政府在政府协调治理体系中处于特殊地位：基层政府的所作所为可能直接促进协调治理，也可能直接加剧社会系统的无序。

总而言之，政府协调治理结构包含两个中心，一是国务院设立突发事件应急管理中心，负责指导和监督相关工作；二是事发地的地方政府或者基层政府根据实际需要建立的应急管理指挥机构。实际上，作为中心节点的政府处于不断的转化过程中，这种转化受到突发公共事件情景的影响。政府协调治理体系的生成和演化是一种增量过程，即上一次的良好合作是下一次更深层次合作的“存量”。当然，这种合作上的增量，不是“存量”的简单数量增长或者说是合作次数的增长，而是一种内在渐进性合作意识的增长，这种增量合作为政府间最终形成共识提供了一个绩优的路径，而这种路径依赖于政府间双边或多边的信息共享。

2．“伙伴性”节点：社会组织

社会组织在西方一般被称为“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）、“志愿组织”（voluntary organization）或“第三部门”（third sector）等。虽然称谓不同，但是指代基本一致，即“不同于政府组织与企业组织，主要从事服务提供、利益代言、社会支持、资源募集等业务，具有非营利性特征的一类组织”^[28]。

社会是独立于政府与市场之外的第三部门，社会组织是社会的主体，是政府协调治理体系的重要组成部分。在政府协调治理结构中，社会组织日益成长为十分重要的节点，一定程度上弥补了市场失灵和政府失灵，降低了政府协调治理成本。社会组织参与政府协调治理体系主要存在三种形式：一是自身建设，这是社会组织参与政府协调治理的必要前提。社会组织自身建设是社会组织参与政府协调治理的重要方式，“社会组织对社会的贡献，不仅是提供服务，更重要的是培养一种公民性，培养一种社会自我管理的能力”^[29]。应对突发公共事件时，志愿者队伍都扮演着重要的角色。例如，2014年7月18日超强台风“威马逊”登陆海南，造成重大损失，深圳市义工联、志愿服务基金会联合壹基金救援联盟、公益救援志愿者联合会山地救援队驰援海南，奔赴一线灾区参与救灾。社会组织建设有利于发展志愿者队伍，有利于拓展社会公共空间、积累社会资本、培育志愿精神、培养社会的内生秩序。二是公共产品供给。突发事件爆发后，人们受到恐惧原则和安全需要的支配，这种情况下，政府无力满足全部的公共产品需要，社会组织可以通过提供物质援助或是公共服务来弥补政府不足。例如，在“威马逊”台风救援中，深圳志愿者队伍在灾区开展了灾情调查、应急物资发放、紧急医疗服务、防疫消杀等工作，这些工作本质上属于公共产品和公共服务供给。^[30]总之，公共产品供给是社会组织参与政府协调治理的基本方式，主要采取志愿服务、捐助的形式。三是政社协作。社会组织参与政府协调治理的关键是社会组织如何有效承接政府下移的公共危机管理职能，使社会组织成为突发事件中公共产品供给的有效主体。这需要构建社会组织与政府之间的良性互动关系，使社会组织成长为政府的合作伙伴。

社会组织的参与实质上是厘清并重塑公共危机情景下政府与社会组织之间的界限与关系，形成二者相互协作、共同治理的“合作伙伴关系”。公共危机事件情景中，政府与社会组织之间缔结合作伙伴关系依赖两个前提：（1）目标一致是政府与第三部门能够协调应对的基础；（2）功能优势互补是政府与第三部门能够协调应对的核心。^[31]萨拉蒙认为社会组织的弱点正好是政府的长处，政府的弱点也恰恰是社会组织的长处，二者之间存在一种优势互补的关系。政府有潜力提供更为可靠的资源，社会组织则比政府更能提供个人化的服务。“在这种情况下，无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有二者之间的合作有意义。”^[32]政府协调治理体系中二者实现合作的互补性表现为：（1）资源的互补性；（2）发挥作用的阶段互补性；（3）角色优势的互补性。^[33]但是，二者之间是否存在“目标一致”，则必须考虑突发公共事件的情景。如突发公共事件的类型，在自然灾害、事故灾害和公共卫生事件中政府与社会组织共同应对“天灾”或“人祸”，目标一致性倾向高。但是，社会安全事件（特别是群体性事件）中政府与社会（组织）之间的目标一致性很难达成，甚至在某一阶段会形成对立的目标。在一些社会维权事件中经常会发现社会组织的“魅影”。例如，应星在西南和华北调查的三个依法（维权）抗争的案例中，有两个案例中出现了社会组织参与。“山阳移民集体上访个案”中，村民直接成立了行动组织“移民监视会”；“银江镇抗争性聚集个案”中则有外部NGO（如“绿色流域”）的关注和资金支持。^[34]于建嵘在研究农民“依法抗争”和工人“以理维权”的过程中也发现：在维权抗争组织方面，相比较而言，工人的组织较为公开而且正规，有较为明确的组织纪律；而农民的维权抗争组织多处于地下，主要靠道义来约束，还是处于软组织状态。^[35]无论是“正规组织”还是“软性组织”，这都说明底层社会日益呈现组织化的倾向，大量草根NGO蓬勃发展。据民政部统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个（见表5-1），^[36]而且中国社科院的调查显示，在民政部登记注册的社会组织仅占样本总量的32.2％左右。^[37]

资料来源：《民政部2012年社会服务发展统计公报》。

总之，社会组织蓬勃发展日益成为政府协调治理体系的“伙伴性”节点，但是，政府与社会组织并不必然产生合作，也会出现目标一致性偏离现象。

3．“互补性”节点：以企业为主体的市场体制

市场体制是交易经济的产物。自然经济的自给自足模式中，个体的基本需要在家庭和家族场域内可以得到满足。家庭和家族虽然包括生育功能，但不限于生育功能；中国的家是一个事业组织，不论政治、经济、宗教等功能都可以利用家来担负。^[38]随着生产力的发展，生产能力提高了，剩余产品增多了，出现了零星的剩余产品交易行为，这些个别的交易行为逐渐经常化、普及化，出现了以商品交换为中心的市场。这是一种简单的农业市场经济，大部分人仍从事小规模的农业生产，商品仍以农业产品为主。以市场为前提，随着工业生产的出现而逐渐形成了市场体制。^[39]市场提供了交易行为发生的场所，工业生产为交易行为提供了大量商品和服务，而多种多样的交易行为又促成了人与人之间的相互联结与协调。“当大规模的、分散的社会协调需要出现时，市场体制便开始粉墨登场了。”^[40]林德布鲁姆（Charles E.Lindblom）认为协调具有两大功能，一是通过行为约束实现社会安定；二是通过相互帮助实现社会合作。市场体制不至于自由放任、残酷竞争，亦存在社会协调和市场体制的协调两种协调功能。（1）社会协调，即“没有协调者的协调”，它只是通过参与者之间的相互调整实现协调，在适当的场合，相互调整扩散了远见、信息和革新导入社会的可能性，允许信息和思想在一切方面渗透到体制中。但是，协调是一种“稀缺”资源，当利益不够分配时，协调则会采取强权的方式，随后就必须处理由此而来的摩擦、冲突、抗争乃至暴乱。^[41]（2）市场体制组织了合作，每一个参与者通过合作而与成千上万的人发生联系；市场体制还通过限制每个人的要求限度，约束人们的行为，维护社会安定。^[42]市场体制的社会协调和市场协调功能，形塑了人们的行为模式，甚至使相互合作成为“路径依赖”。这里的“合作”不仅仅指为了共同目标而努力，还指互不相关甚至对立的个体、组织相互帮助的行为。总之，市场体制的双重协调功能使合作成为政府协调治理体系的基础“存量”，“如果没有过去长期积累下来的维护协调的模式，社会不可避免地会走向衰败”，长期的实践导致形成了合作的“路径依赖”。这是作为“互补性”节点的市场体制在政府协调治理体系中的第一层意蕴。

合作的本质是互补性，市场体制在政府协调治理结构中的第二层意蕴在于政府与企业的优势互补。企业是市场体制的主体，具备庞大的人力、物力、财力、信息整合和调度能力，可以有效弥补政府自身储备和整合能力的不足，因此，公共危机的政府协调治理需要实现政府与企业二者优势互补，以破解合作困局。可以从两个方面协同推进政府与企业的合作：

其一，充分发挥企业的资源优势。一般来讲，广泛分布的企业拥有大量的物资储备和发达的商品物流渠道，可以高效便利地供给救援物资。尽管企业被传统地认为是追求利润最大化的营利组织，面对公共危机事件，政府能力的有限和匮乏也要求企业参与共同应对突发公共事件。尽管政府掌握较为庞大的资源，但由于多种原因，这些资源往往并不能在短时间内迅速投入到公共危机事件现场发挥效用。另外，我国社会组织自身物资资源储备尚且不足，其优势目前仅表现在志愿服务及捐款捐物等方面，而企业的资源优势和物流优势恰恰弥补了社会组织的缺点。同时，企业内部的事故预防、事故自救以及企业灾后恢复都间接增强了政府处理突发公共事件的能力。

其二，政府与企业的互动关系。市场经济体制虽弱化了政府对企业的控制，但政府与企业复杂的互动渠道依然存在。同时，公共危机事件往往也蕴含着丰富商机，如何借助政府处理突发事件的公共平台有效扩大企业影响力，则是政府与企业互动关系的另一动力源。^[43]此外，当前的公共危机事件中很大一部分源自企业，通过某一企业内部扩散至行业或地区，如劳资纠纷、行业安全、环境污染等。这些原本属于企业危机性质的事件，由于其突然爆发和广泛持久的社会影响，已非一己之力所能解决，往往需要政府迅速介入，妥善处置。同时，企业作为社会设置的重要组成部分，也必须承担一定的社会责任，积极配合政府做好公共危机管理。因此，企业必须在政府的指导下逐步输入“道德血液”，引导企业积极、自主地履行社会责任，逐步建构政府与企业间的协调治理体系。

4．“差异性”节点：公民

作为政府协调治理结构节点之一的公民具有差异性、层次性的特征。“公民”与“臣民”相对，是一个法律概念，它强调民众享有的权利和承担的义务，以及对社会和国家治理的参与。公共危机管理研究领域，“公民”被作为一个整体看待，或者是被救援的对象，或者是被动员的对象，亦或是有序参与的主体。但是，在公共危机事件情景中，公民并非作为一个“统一体”采取整齐划一的行动，而是基于自身的能力、资源和认知选择性采取相应的行为策略。因此，公共危机事件中的公民是存在差异性的，其行为策略也具有相应的层次性。下面，借助“关联度”的概念，对公共危机事件情景下的公民作一个类型分析。

所谓关联度，是指公共危机事件与公民个人利益和个人安全之间相关性的程度。关联度高说明公共危机事件对于公民的危害更大、影响很深，反之亦然。据此，将公民与公共危机事件之间的关系分为四个档次：高关联度、中关联度、低关联度和无关联度（见图5-2）。

高关联度指的是与公共危机事件直接相关的公民，如灾民、事故的直接受害者、患者或者事件的参与者。对于高关联度的公民，也要区别对待，第一类是“被动性”的，可称之为“受灾者”，主要针对的是直接经历自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件的公民，但是他们应对突发事件的行为策略往往是主动的，“灾民所呈现的图景是：负责任的行动方式，自力更生，社区支持；使用一切可以获得的资源，最大限度地使灾害情景达到自己所认为的最好状态”^[44]。第二类是“主动性”的，可称之为“行动者”，主要针对的是社会公共安全事件（特别是群体性事件）中的公民，但是他们的行为策略一般是被动的。应星认为，群体性事件中的“行动者”受到“气场”^[45]的压迫，逐层推进、不断加码，最终导致非理性甚至暴力的行动。于建嵘将公民的抗争性行动分为“维权抗争”或“社会泄愤”，但无论是“维权”还是“泄愤”都存在一个预设的前提，即“压力型体制”^[46]下的公民的不满心理。^[47]童星将群体性事件分为“有组织—有直接利益诉求”“有组织—无直接利益诉求”“无组织—有直接利益诉求”“无组织—无直接利益诉求”，无论有、无直接利益诉求，群体性事件都是利益分配格局和阶层结构不断恶化的结果。^[48]总之，高关联度的公民包括“事件被动—行为主动”的“受灾者”和“事件主动—行为被动”的“行动者”两种类型。

中关联度是指公共危机事件并不与公民直接相关，但是事件却改变了公民的行为策略，如直接参与救援、间接捐赠帮助甚至消极避灾、散布谣言，可以称之为“参与者”。总体来看，中关联度公民的行动策略包括两个方向。其一是积极策略，即以人力、财力、物力等形式建设性地参与应对公共危机事件。例如，在汶川地震中积极捐款捐物的公民，甚至直接参与汶川地震的救援。在通往四川重灾区的每条道路上都有这样的车队：里面有宝马也有奥拓，有卡车也有面包车，浩浩荡荡奔向同一个方向。车里装的是食品、药物、帐篷等物资。车厢上会贴着“抗震救灾，众志成城”“抗震有我”“一方有难，八方支援”等字样。这些都是普通民众自发参与的支援灾区行动。^[49]其二是消极策略，即公民接收到危机信息后，产生恐惧感，导致其认知偏差，形成单向度价值判断，并据此采取消极避灾或散布谣言等行为策略，这往往会激化事件甚至引起社会恐慌。在这一过程中，事实被不断放大，恐怖被重复渲染，公民的恐惧感不断累积，最终产生一种“群体极化”的现象。所谓“群体极化”，是指人们在传播、讨论危机信息时，通常会接受观点更极端的信息。例如，“非典”危机中抢购食醋、84消毒液以及日本大地震导致的“抢盐风波”。

低关联度是指公民仅仅是接收到关于公共危机事件的相关信息，这些信息可能影响到公民的心理状态，但是却并未改变公民的行动策略，可称之为“旁观者”。

无关联度是指公民与公共危机事件之间没有发生任何联系，可称之为“无关者”。在信息社会，无关联度的公民几乎是不存在的，更多的是低关联度的公民。

（三）多元主体之于政府协调治理的意义

政府协调治理体系中“政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在危机管理中处于更加重要的特殊地位”^[50]。它既是政府协调治理的主体，也是政府协调治理的主导者，起着基础性动力的作用。在政府的推动下，企业、社会组织和公民个人协调互动，共同构建政府协调治理的格局。

1．政府创新的推动

“公共危机管理主体是一个复杂结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府。”^[51]因此，政府创新是实现危机管理中多元协作的主动力。首先，政府创新的宗旨与危机管理的理念相契合。“价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。”^[52]政府创新是为了提高公共权力的使用效率，最大可能地增进公共利益。危机管理要求保障公共安全和个体安全，公平、有效地整合、配置资源，提高危机管理的绩效，尽可能地把危机的损害降低到最低限度。二者价值理念一致，这不但保证了多元协作的正确方向，而且为多元协作提供了精神动力。其次，政府创新为危机管理中多元协作提供了第一推动力。政府创新的过程是政府系统自身改革完善的过程，同时也是政府系统优化协调与其他社会主体之间关系的过程。政府创新的根本目标是善治，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”^[53]。危机管理中多元协作是政府、企业、社会组织和公民之间协调联动，共同应对突发公共事件。从本质上讲，这种多元协作是在危机管理中实现善治的合理路径，是政府创新在危机管理领域的具体表现。也就是说，危机管理中多元协作是政府创新的重要内容。因此，政府创新为危机管理中多元协作提供了直接推动力。

2．社会组织的合作

社会组织的大量兴起是市场经济和民主政治的必然产物。改革开放以来，我国社会组织迅速发展，已经成为公共治理中不可或缺的重要力量。首先，社会组织的发展给政府协调治理培育了组织动力。市场经济的发展培育了公民意识，增强了民众的社会责任感。这有利于促进多元主体的良性互动，提高危机治理的能力和绩效。其次，各种社会组织的出现和增长为实现多元协作提供了助动力。社会组织是指公民为了维护共同利益结成的非营利的、非官方的民间组织。在危机管理中，一方面非政府组织有利于凝聚与反映不同群体的利益诉求，“利益维持诉求往往推动应急参与主体在现有的法律和制度框架内采取行动”^[54]；另一方面，社会组织在危机中有利于动员公众有序参与，协调合作，降低了危机管理的动员成本。同时，社会组织也是沟通政府与公民的桥梁并成为影响政府危机决策的重要因素，并对政府应急管理行为构成有力的制约。可以说，社会组织已经成为危机管理中多元协作治理结构中不可或缺的重要组成部分。

3．市场体制的补充

市场体制有利于培育多元主体的合作意识。“所谓市场体制，就是不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围内实现协调的一种制度。”^[55]市场体制中，个体通过交易行为，在满足其他个体需要的前提下，尽可能地实现自身需要的最大满足。市场体制中个人自身需要的最大满足，必须以相互之间的合作为前提。在危机管理中，对于公民个人而言，多元参与有利于维护自身的合法权利，尽可能地将自身的损失降低到最小程度，而且通过多元协作可以实现自身价值，获得尊重甚至荣誉，提高社会地位。同时，企业是市场体制的主体，在危机管理中可以有效壮大多元主体的力量。企业虽然以实现自身利润最大化为使命，但是作为危机管理多元主体之一，也必须为与其合作的其他主体承担经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。由于企业的自利性，要实质形成企业在危机管理中的积极参与，必须通过法律或制度的严格监督来促成。

总而言之，多元主体构成了政府协调治理研究纲领的“硬核”，它既规定了政府协调治理的本质特征，又规定了政府协调治理的发展路径。公共危机管理的基本思路就是从危机类型和危机生命周期切入，确立“分级、分类、分期”的基础性框架，进而构建以“一案三制”为核心的政府危机管理体系。但是，在公共危机管理实践中“多元协作”和“自组织”等现象的大量涌现，都动摇了危机管理体系中政府的主导地位。“多元协作”强调危机治理诸主体——政府、企业、社会组织和公民等——有效整合、协调联动；^[56]“自组织”是指由志愿者自发组成的临时性组织，它们具有浓厚的草根性质，其运作方式与那些自上而下由政府或企事业单位发动的志愿组织大相径庭，自发、自治、自愿是它们的基本特征。^[57]这一系列的新现象、新事实极易触动研究纲领的“硬核”，必须构建“保护带”来保卫“硬核”。

[1] 依据生物学的研究，人类起源于灵长类动物。自然的家庭是单纯的种的繁衍——雌雄交配的组合形式。采取什么形式完全是基因选择的需要，是强种的自然需要。根据摩尔根、马克思和恩格斯的相关研究，人进化为人后，家庭形式经历了血缘家庭、普那路亚家庭、对偶家庭、一夫一妻制家庭等形式。参见［德］恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1972年版，第25—81页。

[2] 乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2003年版，第73页。

[3] 金太军等：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第57页。

[4] ［美］戴维·波谱诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社2004年版，第482页。

[5] 乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2003年版，第190页。

[6] 李军鹏：《新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路》，载《行政论坛》2007年第5期。

[7] 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第12页。

[8] 参见俞可平：《中国公民社会研究的若干问题》，载《中共中央党校学报》2007年第6期。

[9] 俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》2006年第1期。

[10] 物质和精神需要通过家庭成员内部的劳动分工来实现，人类自身的生产则通过婚姻来完成。群婚是人类最古老最原始的家庭形式，即整个一群男子和整个一群女子互为所有的婚姻形式，包括血缘家庭和普那路亚家庭两种形式。参见《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1965年版，第45—46页。

[11] ［美］C.E.林德布鲁姆：《市场体制的秘密》，耿修林译，江苏人民出版社2002年版，第4页。

[12] 刘霞、向良云：《公共危机治理》，上海交通大学出版社2010年版，第84页。

[13] 这种现象在日常生活中比比皆是，如进入政府机关办事情遭到不公正的待遇、看到或听到个别干部的腐败行为等。也就是说，人们对政府的评价有时候仅仅是对所处的社会组织状况甚至是个人极端遭遇的反应。曹锦清在调研河南农民“对改革开放前后两个时期的评价”时也发现了同样的现象：“村民对改革开放前后两个时期的评价，仅仅是对他们所处的乡村社会与地方政治状态评价的一种反应。”参见曹锦清：《黄河边的中国（增补本）》，上海文艺出版社2013年版，第66—69页。

[14] 参见乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2003年版，第1—5页。

[15] 参见［美］塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德、夏遇南、彭刚译，译林出版社2012年版，第1—2页。

[16] 宋旭光：《地方政府的危机管理：责任、信息与制度》，载《财经问题研究》2006年第11期。

[17] 这里的上一级人民政府是指地方政府层次的地级市人民政府，当地级市人民政府无法控制时，则向省级人民政府报告。

[18] 应星：《“气场”与群体性事件的发生机制——两个个案的比较》，载《社会学研究》2009年第6期。

[19] 集体行动的困境是指“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。参见［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2010年版。

[20] 金太军、汪波：《经济转型与我国中央—地方关系制度变迁》，载《管理世界》2003年第6期。

[21] 宋旭光：《地方政府的危机管理：责任、信息与制度》，载《财经问题研究》2006年第11期。

[22] 参见明燕飞、钟邵华：《委托代理视角下的地方政府公共危机预警失灵研究》，载《求索》2009年第8期。

[23] 参见金太军、赵军锋：《公共危机中的政府协调：系统、类型与结构》，载《江汉论坛》2010年第11期。

[24] 参见金太军、赵军锋：《基层政府“维稳怪圈”：现状、成因与对策》，载《政治学研究》2012年第4期。

[25] 参见徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干案例为例》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2009年第6期。

[26] 应星：《“气场”与群体性事件的发生机制——两个个案的比较》，载《社会学研究》2009年第6期。

[27] 同上。

[28] 除非特殊说明，本书用“社会组织”来统称中西方的这类组织。参见国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《社会组织建设：现实、挑战与前景》，中国发展出版社2011年版，第1页。

[29] 同上书，第16页。

[30] 参见深圳市公益救援志愿者联合会：《深圳山地救援队海南文昌超强台风“威马逊”救灾工作总结》，2014年8月2日。

[31] 参见陆亚娜：《重大突发公共事件中政府与第三部门的协调应对研究》，南京师范大学2013年博士论文。

[32] ［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第34—51页。

[33] 参见陆亚娜：《重大突发公共事件中政府与第三部门的协调应对研究》，南京师范大学2013年博士论文。

[34] 参见应星：《“气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》，社会科学文献出版社2011年版，第79—94页。

[35] 参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第153页。

[36] 参见《2012年社会服务发展统计公报》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201306/20130615474746.shtml，2018年1月19日访问。

[37] 参见陆学艺主编：《当代中国社会建设》，社会科学文献出版社2013年版，第150页。

[38] 参见费孝通：《乡土中国　生育制度　乡土重建》，商务印书馆2011年版，第40—45页。

[39] 参见赵军锋：《论我国的社会设置——基于历史维度的学理分析》，载《湖北社会科学》2009年第10期。

[40] ［美］C.E.林德布鲁姆：《市场体制的秘密》，耿修林译，江苏人民出版社2002年版，第4页。

[41] “稀缺”是欲望与可行性之间的关系。参见［美］C.E.林德布鲁姆：《市场体制的秘密》，耿修林译，江苏人民出版社2002年版，第17—29页。

[42] 同上书，第30—44页。

[43] 参见金太军、赵军锋：《风险社会呼唤协作治理公共危机》，载《中国社会科学报》2014年2月21日。

[44] ［美］米切尔·K.林德尔、卡拉·普拉特、罗纳德·W.佩里：《应急管理概论》，王宏伟译，中国人民大学出版社2011年版，第170页。

[45] 所谓“气场”，指的是由未组织化的群众为了发泄不满，相互激荡而形成的一种特定的情感氛围，包括六个层面，依次为：结构问题层、道德震撼层、概化信念层、次级刺激层、情景动员层和终极刺激层。参见应星：《“气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》，社会科学文献出版社2011年版，第189—196页。

[46] 压力型体制是指一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。它包括三要素结构：（1）数量化的任务分解机制；（2）各部门共同参与的问题解决机制；（3）物质化的多层次评价体系。参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版；杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载《社会科学》2012年第11期。

[47] 参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。

[48] 参见童星等：《中国应急管理：理论、实践、政策》，社会科学文献出版社2012年版，第131—191页。

[49] 参见《地震救援中的民间力量》，http://ent.cctv.com/special/zhiyuanzhe/20080526/107023.shtml，2018年1月12日访问。

[50] 薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第99页。

[51] 金太军、赵军锋：《公共危机中的政府协调：系统、类型与结构》，载《江汉论坛》2010年第11期。

[52] 金太军：《行政组织变革的动力和阻力分析》，载《学海》2001年第4期。

[53] 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第10页。

[54] 贾学琼、高恩新：《应急管理多元参与的动力与协调机制》，载《中国行政管理》2011年第1期。

[55] ［美］C.E.林德布鲁姆：《市场体制的秘密》，耿修林译，江苏人民出版社2002年版，第5页。

[56] 所谓“多元协作”是指危机治理诸主体——政府、企业、社会组织和公民等——借助一定的制度和信息平台，有效整合，协调联动，以期有效地预防、应对和消弭危机。参见夏美武、赵军锋：《危机管理中多元协作的动力与阻力分析》，载《江海学刊》2011年第6期。

[57] 参见聂磊：《危机管理中的社会组织研究》，知识产权出版社2010年版，第137页。