三、突发公共事件的政府协调治理体系

不同的事件情景中，节点和纽带的排列组合方式不同，必然产生不同类型的政府协调治理体系，其中，所有节点都参与、所有纽带都运转缔结而成政府协调治理体系（如图5-3）。好比元政策是其他政策的出发点和基本依据，其他治理体系亦是由元体系分化派生的。无论是公共危机治理的“多元参与”模式^[1]，还是公共危机治理体系^[2]，都具有政府协调治理元体系的意蕴，如刘霞等提出的较具有代表性和影响力的公共危机治理体系。“公共危机治理体系是由处于核心领导地位的政府组织、非政府组织、公民、企业、国际组织等多元主体，运用现代的信息与体系技术，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织体系系统。”^[3]这一概念指出了公共危机治理体系的构成要素，包括体系节点、体系和协作目标，也指出了治理体系的特点，即主体多元性、层次多重性、交叉多向性、统分结合性、虚实结合性和动态开放性。但是，它没有进一步深描体系节点的特性，也没有进一步细化体系的类型，最为关键的是没有区分不同事件情景下体系的演化差异。

也就是说，“公共危机治理体系”更多的是一种应然状态的描述，也就是所谓的元体系。元体系包含多个节点，我们称之为“多元主体”，不仅仅包括中央政府、地方政府、基层政府等“中心性”节点，还包括“伙伴性”节点社会组织、“互补性”节点企业和“差异性”节点公民等不同性质的治理主体，这是多元的异质性。虽然不同节点或多元主体的性质类型各不相同、利益诉求各不相同，但是必须通过一致的协作来实现治理目标，增进公共安全，即多元的一致性。这要求“多元主体”在元体系中“多而不乱”，为此，需要通过各种联系纽带来缔结各种治理关系。治理关系决定了基本要素的排列组合方式和基本功能的有效履行，以此达致公共安全和社会秩序。

（一）基本要素

元体系不同于其他类型的治理体系，主要是承担一种制度设计，提出一种战略愿景。制度上它提供由协调权力和协调工具构成的各种机制，促使不同情景中多元节点和链接纽带的功能联系和互动；战略上促进多元主体建立共同的协调目标，从而引导和规约协调治理行为。这两个方面决定了元体系的基本构成要素：协调治理权力、协调治理工具和协调治理目标。

1．协调治理权力

元体系以国家紧急权力为基础。国家紧急权力保证了在公共危机事件中由“中心性”节点——政府对资源和价值进行权威性分配，使多元主体构成的局域网围绕共同的目标协调整合起来，强化各局域网的整体行动能力，发挥协同效应。国家紧急权力是政府协调治理的权威保障，包括：决定权、公布权、执行权、监督权。国家紧急权力的主体只能是有权的国家机关，即使用国家紧急权力处置公共危机事件是国家的责任，排除了一切个人和社会组织对国家紧急权力的使用。但是，政府系统也不能滥用国家紧急权力，只有存在达到法定危害程度的公共危机事件并具有合法合理的目的时才能依法行使国家紧急权力。

2．协调治理工具

协调治理工具是政府协调治理体系为协调矛盾、解决危机事件采取的方法、措施。概括性地讲，它主要包括行政手段、法律手段等。

（1）行政手段。在我国的危机管理运作中，一般以行政协调为主。这是因为行政手段具有反应快、效率高、运作迅速的特点，能高效协调各系统之间的关系，及时处理公共危机。行政协调的特点包括四个方面：一是价值取向强调理性和效率；二是权力配置上扩大并强化行政权力；三是法律责任上强调紧急征用，事后补偿；四是组织结构强调统一指挥、层级节制。

（2）法律手段。公共危机中政府应该承担什么责任、应该采取什么样的应急措施，法律应该有明确的规定。法律必须为区分常态管理和应急管理提供标准和界限，包括二者之间的转换条件。同时，还要保证公共危机中行政行为的合法性。一方面，及时授予政府充足的国家紧急权力，以有效控制和消解危机；另一方面，要依法规范行政组织的国家紧急权力，保证其使用于合法合理的目的。

（3）其他手段。这是补充，主要包括经济手段和社会手段。经济手段主要是通过经济杠杆来协调各种关系、分配各种资源，包括政府采购、经济补偿等；社会手段是一种柔性工具，主要包括教育、情感和心理方法等基本形式。

3．协调治理目标

协调治理目标是指政府协调治理体系必须达到或期望达到的行政管理目的和指标，主要包括三个方面。一是保障安全。政府协调治理的目标是保障公共安全，元体系必然也从属于这一目标。公共安全的核心是每个社会成员的安全，包括每个成员的人身权和财产权。政府协调治理是为了拯救更多人的生命，减少人民的财产损失。二是整合资源。多元主体之间存在着相互依存、相互作用的关系，其中每个局域网的功能发挥都有赖于其他部分之间的协调配合，任意局域网的不协调都会影响整体功能的发挥。因此，必须加强各局域网之间的互动与整合，克服地方保护主义和部门障碍，实现各局域网之间的良性互动，保障物资、技术、信息在各局域网之间的共享。三是提高绩效。现有的公共危机治理是为了应对迫在眉睫的特定类型的公共危机采取的一种分散化、碎片式的协作格局，缺乏整体联动和综合协调。这不利于各主体之间的信任和各局域网之间的良性互动。各局域网之间应该实现信息共享，并彼此了解危机管理的全貌，提高决策的效率，保障执行中的绩效。

（二）基本功能

元体系的基本功能并不仅仅是公共危机管理的具体职责和功能，而且还是优化政府协调治理体系的顶层设计，可以概括为“资源整合、纵横联合、协同治理”。

1．资源整合

公共危机的政府协调治理需要较为广泛的人力、财力、物力及信息等资源。尽管我国是单一制国家，国家权力也主要集中于政府，但目前政府条块分割和部门壁垒的状况严重阻碍了政府间、部门间以及政府与部门之间的资源交流、互通与互补。人、财、物及信息的自我分割不仅增大了政府协调治理的难度，而且模糊了政府间的权责关系。改革开放后，我国市场化和社会化的深入推进初步剥离了政府统管社会的权限，政府与社会间的隔阂日益加深，其间的关联更为松散，越来越难以形成有效合力。这种政府系统内部各政府及其部门间以及政府与市场、社会间资源的日益分化，使得在重大公共危机事件应对时容易造成以下几个缺陷：（1）一方难以充分获悉其他各方拥有的资源特性及数量，从而难以及时响应，统筹调度有效资源；（2）合理分配利用机制的缺乏导致资源的使用效率低下，要么过度，要么不足；（3）分化的利益主体由于权责的模糊容易导致资源管理权属不明，各自为政，互相推诿，资源整体合力难以发挥。资源整合就是要求政府协调治理体系能全方位覆盖所有利益相关方，统筹政府、企业、社会各类资源，形成能统一调度的资源体系。

2．纵横联合

纵横联合就是要建立以政府为中心节点的多元主体相互间有效衔接的纵横协调治理结构。建立纵横协调治理结构首先需要梳理多元主体在应对不同种类危机事件中能够承担的职责和功能，辨识出功能相互衔接的多边主体。这是政府协调机制建立的基础。在此基础上，一方面建立起公共危机的纵横联合的整体预防体系；另一方面建立以政府为中心的探查公共危机爆发根源和发展机理的纵向协调应对机制。此外，还要建立解决公共危机的纵向联合与横向联合有机对接的协调治理体系。

3．协同治理

协同治理就是公共危机的政府协调治理体系反应灵敏、衔接精准、运转灵活、合作高效。反应灵敏，要求政府协调治理体系的社会触角能在第一时间内探觉出危机事件的爆发及发展态势，及时启动应对方案。衔接精准，要求政府协调治理结构的指令既能畅通传达，又能切实达成，不存在承接漏洞与交叉。运转灵活，要求治理体系能留有余地地应对既定方案外的例外事件，避免某一环节的失效带来整体运转迟缓或失灵。合作高效，要求治理体系通过充分协作以最小的成本投入和资源损失处理好公共危机事件。

[1] 参见夏志强：《公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析》，载《中国行政管理》2009年第5期。

[2] 参见刘霞、向良云、严晓：《公共危机治理网络：框架与战略》，载《软科学》2009年第4期。

[3] 刘霞、向良云：《公共危机治理》，上海交通大学出版社2010年版，第83页。