第二章
突发公共事件政府协调治理的分析框架

一、风险、公共危机与突发公共事件

对于“风险”“公共危机”或者“突发公共事件”等，不同的学科、不同的学者对其概念的解释虽然略有差异，但是没有人怀疑这类事件或现象的存在。“选择‘正确’的（或最‘有用’的）学科概念，本身就是某种信念的行为，而不是科学性的行为。”^[1]对于复杂事物的简单界定，或多或少存在着局限性和选择性。

（一）风险孕育着危机

西方学者基于西方国家现代化发展与公共危机相伴而生的现实，认为现代社会是一个充满风险的社会，即风险是现代性的基本要素和重要特征。据安东尼·吉登斯考证，“风险”来源于一个西班牙的航海术语，意思是遇到危险或者触礁，“风险”概念是随着人们意识到未能预期的后果可能恰恰是我们自己的行动和决定造成而诞生的。^[2]安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中认为，现代性^[3]的四大制度支柱都可能带来严重的风险。“正像每个生活在二十世纪末的人所看见的那样，现代性是一种双重现象。同任何一种前现代性体系相比较，现代社会制度的发展以及它们在全球范围内的扩张，为人类创造了数不胜数的享受安全的和有成就的生活的机会。但现代性也有其阴暗面，这在本世纪变得尤为明显。”^[4]乌尔里希·贝克更为明确地提出了“风险社会”的概念，“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）‘风险社会’”^[5]。“风险概念是个指明自然终结和传统终结^[6]的概念；或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”^[7]（世界）风险（社会）概念的含义是：（1）既不是毁灭也不是信任/安全，而是“真实的虚拟”；（2）是有威胁的未来，（始终）与事实相反，成为影响当前行为的一个参数；（3）既是对事实也是对评价的陈述，它在“数字化的道德”中结合了起来；（4）控制或缺乏控制，就像在“人为的不稳定”中表现出的那样；（5）认识（再认识）冲突中表现出来的知识或无知；（6）由于风险的“全球性”而使全球和本土同时重组；（7）知识、潜在冲突和征候之间的差别；（8）一个人为的混合世界，失去了自然与文化之间的二元性。^[8]《布莱克维尔法律与社会指南》在“风险治理”一节中写道：第一，风险是理解和处理事务的方式，本身并非真实的事物。第二，风险不是事物的真实状态，而是思考事物和处理事务的一种价值判断。^[9]可见，风险概念标示了现代社会与前现代社会的根本差异。

与以往社会形态中的具体风险不同，在风险社会，“我们实际上往往不知道这些风险是什么，就更甭说从概率表的角度来对它们加以精确计算了”^[10]。因此，我们更多从心理层面感知公共安全的缺失，这种心理感知让我们形成了对现代经济社会发展模式的深度“反思”。当然，公共安全感缺失不能简单归结于个体或群体的“无知”、认知偏差和能力欠缺，而是恰恰相反。“这意味着危险的来源不再是无知而是知识；不再是因为对自然缺乏控制而是控制得太完善；不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系。”^[11]也就是说，风险是人类“征服与改造”自然的副产品，是高度工业化的衍生品。

显然，作为个体或群体心理层面的“风险”与现实层面的“危机”存在本质上的区别。“风险”是抽象的，“危机”是具象的；谈“风险”是为了揭示问题，谈“危机”更侧重解决问题；“风险”的概念是为了反思，“危机”的概念则是为了控制。^[12]“风险与危机之间存在着因果关系，风险是前期形态，危机是后期表现，风险与危机之间是一个‘连续统’。风险的社会层面是社会风险，危机的社会层面是公共危机，从风险到社会风险符合逻辑演绎，从危机到公共危机也符合逻辑演绎。”^[13]换言之，“风险”指称造成灾害、引发危机的原因，“危机”则指称这些不幸事件对于广泛联系、相互链接、动态发展中的复杂世界的后果。^[14]从逻辑关联来看，风险是公共危机和突发公共事件的可能性空间，本质上是未发生的不确定性。换言之，危机是风险“输出”的结果，而危机治理过程则意味着风险的逐步“消解”、公共安全感的恢复。公共危机的引致因素既有宏观政治经济社会环境的因素，譬如政治体制改革严重滞后于经济社会发展现状、经济危机的全球化蔓延、国内外的恐怖活动与分裂活动等；又有微观的地域因素，譬如地方政府的不当作为、“劳资矛盾”激化、恶性刑事犯罪等。另需关注公共危机的扩散效应，即危机事件一旦发生，如无法进行准确的“外科手术”般的针对性“消解”，就必然形成“负外部性”式的危机蔓延，即所谓的“涟漪效应”^[15]或“连锁反应”。公共危机引致因素的复杂结构性与独特个案性使公共危机治理主体的选择与搭配成为棘手的难题。选择难题似乎容易解决，无外乎政治领域的政府、经济领域的企业、社会领域的公民与公民组织。但无论是政府、企业还是公民都存在无法自适的内在困境：政府失灵、市场失灵、企业社会责任淡薄与完全逐利倾向、公民的散沙状结构与集体行动困境。这些多元主体自身或交互中形成的困境使公共危机治理主体的搭配成为化解的关键，通过对公共危机引致因素与多元表象进行细致分析，选取并搭配多元治理主体进行合作治理。但这种表象的合作治理概念表达无法掩盖多元治理主体协作实践中存在的“主次地位”“利益分配”“行动方案整合”等问题。

（二）并非所有的“危机”都是“公共危机”

关于危机，有学者曾统计指出，在国外每个学者依据其各自的侧重点和研究目的给出的定义竟达一百多种。^[16]国内外学者基于各自学术背景对风险社会的危机根源与特征以及治理主体进行了相应阐释。“危机”概念最早是一个医学用语，它指的是疾病的一个阶段，这个阶段将决定身体的自我康复能力是否足以使人恢复健康。哈贝马斯（Jürgen Habermas）分析了医学、戏剧以及历史学的“危机”概念，从系统论的角度对危机进行了界定：“危机就是系统整合（system integration）的失调。”^[17]这是从宏观层面对“危机”的界定，与危机管理领域的“危机”的内涵和外延都有一定的差异，但是这一概念给我们的启发有两点：（1）危机是一种社会系统陷入失调的“非常态”；（2）社会系统必须重新整合，以便使自己达到一个新的平衡状态，即“常态”。斯格（Seeger）等认为危机是高度不确定性和威胁性的非常规的一系列事件。皮尔森（Pearson）与克莱尔（Clair）将危机定义为“在特定时间与地点发生，并破坏组织原有运行轨道之异常的事件”^[18]。赫尔曼认为，危机是一种情景状态，在这种情景中，决策主体的根本目标受到威胁，决策者作出反应的时间非常有限，且形势常常向出乎决策者意料的方向发展。^[19]罗森塔尔（Uriel Rosenthal）认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。^[20]

国内较早开展危机管理研究的著名学者，如张成福、薛澜等，对危机的界定都或多或少受到前述学者的影响。张成福认为危机可以视为系统的失衡状态，是这样一种紧急事件或紧急状态。^[21]薛澜认为罗森塔尔的定义更准确地反映了危机概念的内涵，因此可以把危机界定为一种决策情势，在此情景中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下作出关键性决策和具体的危机应对措施。^[22]

虽然这些学者用“危机”概念来指代这些事件或现象，但是严格意义上，这些“危机”是指“公共危机”。“危机”和“公共危机”之间是一般和特殊的关系，“危机”是一般的概括、是统称，“公共危机”则是特殊的类型、是特例。因此，根据影响对象和影响范围的不同，除“公共危机”外，“危机”还包括国际危机、企业危机、学校危机、图书馆档案馆危机、医院危机等。应对、减缓或者消弭危机的行为和过程即是危机管理，它包括了公共危机管理、国际危机管理、企业危机管理、学校危机管理、图书馆档案馆危机管理、医院危机管理等。^[23]也就是说，本书将“危机”与“公共危机”进行了区分，“危机”指代的是包括公共危机在内的所有危机情景，“公共危机”指代的是以政府为治理核心的、影响社会系统平衡的情景。二者之间的区别有两点：一是治理核心。公共危机的治理核心是政府，其他危机的治理核心是其他社会主体，如企业、学校等。二是影响程度。公共危机必然影响社会系统的平衡，其他危机影响的仅仅是一个微观组织系统，一般不会对社会系统造成冲击。当其他危机的影响扩展至微观组织系统之外，对社会系统造成冲击，也就演化为公共危机。例如，吉林石化爆炸事件、重庆开县井喷事件、康菲溢油事件等，都是由于企业危机应对不力，导致社会风险不断扩大，一步一步演化为公共危机。由此可见，在这一事件中，由于政府协调不力（包括应急信息、应急管理、应急制度等），企业危机可能演化为公共危机。

综上所述，我们可以将公共危机界定为：（1）一种情景；（2）这一情景可能是真实的也可能是幻想的；（3）公共危机情景会产生间接压力或直接破坏力，存在多种变化的可能性空间；（4）可能性空间的性质和范围取决于政府的治理行为以及治理主体之间的互动关系。正因为存在公共危机演化的多种可能性空间，“政府协调”才具有存在的意义和必要。

（三）公共危机与突发公共事件

“突发公共事件”是现代国人约定成的概念，它既不是出自古典文献，也非音译或意译的“舶来品”。“突发公共事件”作为社会实践中产生、发展、丰富和完善的概念，在不同的视角审视，会呈现不同的内涵或得出不同的结论。因此，下面从词源、法律、管理等不同的视角解析“突发公共事件”这一概念的不同侧面，审视其是否明确，具有什么样的内涵，有什么用途。

第一，从词源上看，“突发”指爆发、迸发之意。最早将“突”和“发”合在一起使用的是瞿秋白，他在《赤都心史》中说“新芽刚才突发”。^[24]这里的“突发”是指“萌发”“发生”之意，还不具有突然性或爆发性。茅盾在《子夜》中写道：“可就在这一刹那，唢呐、笛子、大号筒的混合声音像春雷突发似地从外面飞过来。”这里的“突发”即指突然地发生。^[25]“事件”就是历史上或社会上已经发生的大事情，如毛泽东在《南京政府何处去？》中说：“四月一日发生于南京的惨案，不是什么偶然的事件。”^[26]“公共”指的是“突发事件”的影响范围和影响程度。一般意义上，“公共”主要指公共部门、政府的属性，它将企业、医院、图书馆、档案馆等危机事件区分开来^[27]，如公共利益、公共政策、公共产品等，“指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现”^[28]。也就是说，这一突发事件影响到国家或社会一定范围内的共同利益，需要相关政府介入应对。从词源层面看，“突发公共事件”是指突然发生的、影响部分或共同利益的、需要政府应对的大事情，它强调“突发”的突然性、“事件”的影响性以及“公共”的政府属性。

第二，从法律上看，2007年11月1日施行的《突发事件应对法》第3条明确界定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾难、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”这一概念界定了应对突发公共事件的实践理性倾向，它是为方便人们在突发事件处置和应急管理的实践活动中，界定不同行政组织应该享有的国家紧急权力尺度、确定不同行政组织应该履行的职能以及确定不同行政组织应该承担的责任。从这一点来看，“存在达到法定危害程度的突发公共事件，这是国家紧急权力适用的基本前提”^[29]。国家紧急权力是根据宪法和法律的特别规定，暂时克减、限制或中止某些正常权利，迅速采取法定紧急措施的权力。^[30]它是突发事件应急处置的权威保障，包括：决定权、公布权、执行权、监督权。国家紧急权力的主体只能是有权的国家机关，即使用国家紧急权力处置突发公共事件是国家的责任，排除了一切个人和社会组织对国家紧急权力的使用。但是，政府系统也不能滥用国家紧急权力，只有存在达到法定危害程度的突发公共事件并具有合法合理的目的时才能依法行使国家紧急权力。总之，从法律层面来看，突发公共事件不仅仅说明了事件的危害性，还说明政府作为应急管理主体必须借助一定的权力和资源采取应急处置措施积极予以应对，而且政府的应急管理行为必须在一定的法律权限内、遵循一定的法律程序。也就是说，应对突发公共事件要充分体现和实现政府的权威地位和主导地位，政府及其职能部门要严格依照法律法规、应急条例、制度规范来协调各种关系，提高政府对突发公共事件的应急处理能力。

第三，从管理上看，应急管理的目的是最大限度地减少突发公共事件造成的损失并且尽可能地预防事件扩大或者再次发生。因此，从管理角度界定突发公共事件主要强调两点：一是突发公共事件的破坏性；二是如何应对和预防这些破坏。我国大多数学者都按照这种思路给突发公共事件进行定义。例如，秦启文认为，突发公共事件是指在某种必然因素支配下出人意料发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。^[31]朱力认为，突发公共事件就是人们尚未认识到的在某种必然因素支配下瞬间产生的、给人们和社会造成严重危害、损失且需要立即处理的破坏性事件。^[32]这说明突发公共事件包含三个方面的构成要素：一是突然爆发。虽然突发公共事件发生之前也存在着一些征兆甚至预警的可能，但是由于爆发速度异常迅猛，爆发时间极具偶然性，爆发地点具有不可预见性，爆发的程度更是无法预测，这会给正常的公共秩序和人们的社会心理造成极大的冲击，使社会瞬间陷入失范状态。二是严重破坏。突发公共事件必然不同程度地给社会带来灾难性甚至毁灭性打击。仅以自然灾害为例，2013年，各类自然灾害共造成全国38818.7万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置，直接经济损失5808.4亿元。^[33]三是紧急处理。突发公共事件一旦爆发，政府及其他应急管理主体必须及时、准确、有效地应对突发事件。突发事件的紧急性要求公共产品必须在短时间内高效供给，为了遏制突发公共事件迅速蔓延，必须在突发公共事件爆发后高效率地供给公共产品才能把突发公共事件的损失控制在最低限度，比如地质灾害救援“黄金72小时”。四是多种可能性。突发公共事件爆发后，政府及其他治理主体必须及时、有效地采取各种应急处置措施，以防止事态的蔓延、危害的扩大，避免给国家、社会和人民造成不必要的损失。因此，我们可以将突发公共事件定义为：突然发生的、给社会带来不同程度危险和破坏、需要政府与其他社会主体紧急处理和协调应对的事件。

“公共危机”和“突发公共事件”之间既有联系，又有区别。二者之间存在三个相同点：（1）都是一种非常状态；（2）都会造成社会系统的失衡；（3）都存在多种可能性空间。但是，二者之间的区别也很明显：（1）公共危机是人为因素引发的，而突发公共事件的发生既有人为因素，也有自然因素；（2）突发公共事件的负面影响一般是显性的、现实的，而公共危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的；（3）突发公共事件强调即时性，危机强调即将到来的某种可能性、某种压迫性的后果，强调事件可能带来的负面的结果。^[34]突发公共事件更强调事件的发生和过程，公共危机则还关注事件的诱因和结果，二者强调的重点虽然略有不同，但是事实的核心特征基本是相同的。总之，从上述对突发公共事件与公共危机事件的区分中不难发现，这些术语尽管看似区别较大，但实质上却极有可能是同一事件在不同的发展阶段、表现形态等某一侧面的概括和反映，因而并不存在根本性的差别。表述重点的过渡自然会带来术语使用的切换。

（四）突发公共事件的应对之道

突发公共事件的巨大破坏性必然要求政府和社会积极应对，一方面避免灾难的降临，另一方面尽可能地减少损失。从这个角度来说，突发公共事件的应对至少应包括事前和事中两个方面。事实上，《突发事件应对法》将其进一步区分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。根据该法，在预防与应急准备阶段，突发公共事件的应对主要包括法律法规建设、组织机构设置、应急预案制定、基础设施建设、危险源登记与监控、救援设备保障、救援队伍建设、应急救援演练、应急知识教育、应急技术研发、生命财产保险等；在监测与预警阶段，突发公共事件的应对主要包括应急信息搜集与报送、监测预警制度建设、基础信息数据库建设、应急预案启动等；在应急处置与救援阶段，突发公共事件的应对主要包括危险源确立与控制、应急救援力量调度、人员生命和物资财产抢救、基础设施抢修、社会秩序管控、应急物资征用与发放、应急信息上报与发布等；在事后恢复与重建阶段，突发公共事件的应对主要包括应急处置措施结束、恢复重建计划制订、基础设施修复、善后工作处理、行业发展支持等。由此可见，突发公共事件应对是一个涵盖从突发公共事件爆发的准备、预警到处置及恢复的全过程，而不仅限于突发公共事件发生后的应急处置。

在“应对突发公共事件”的概念使用上，“危机管理”与“应急管理”两个概念与之较为相似。

从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。^[35]格林（Green）认为，危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。^[36]对于危机管理的阶段界定有许多说法，如美国联邦安全管理委员会提出的减缓、预防、反应和恢复四阶段；罗伯特·希斯提出的危机管理的“4R”模型，即减少、预备、反应和恢复；芬克提出四阶段生命周期模型，即征兆期、发作期、延续期和痊愈期；米特罗夫（Ian Mitroff）提出的危机管理五阶段，即信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段。可见，对于危机管理阶段的界定大多从过程的角度展开，因而总体来说，有效的危机管理需要做到如下几个方面：减少危机的可能来源、缩小其范围；有效遏制危机的扩展和延伸；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，减轻危机造成的伤害；总结经验教训，改进危机管理体制、制度和方法。

就应急管理而言，“应急管理”术语中的“急”，主要是指紧急事件。在西方，“突发事件”一词使用比较少，使用“危机事件”和“紧急事件”比较常见，因而在相应的应对上，也大多使用“危机管理”和“应急管理”这两个术语。对于应急管理的内涵，德拉贝克（T.Drabek）认为就是“应用科学、技术、规划与管理，应对能造成大量人员伤亡、带来严重财产损失、扰乱社会生活秩序的极端事件”^[37]。米切尔·K.林德尔（Michael K.Lindell）认为，应急管理应当包括危险的分析与响应、致灾因子减缓、灾害准备、应急响应、灾后恢复等若干方面。^[38]我国学者王郅强和麻宝斌认为，应急管理就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程；应急管理包括四个方面的行为过程：对突发公共事件前的预防、对突发公共事件前的准备、对突发公共事件作出反应、突发公共事件之后的修复和重建。^[39]中国行政管理学会课题组研究认为，应急管理就是指为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响；政府应急管理区别于常态管理，大致包括减少、准备、回应和恢复四部分内容。^[40]

由此可见，“应对突发公共事件”“危机管理”与“应急管理”几个术语在概念和内容上虽然存在些微的差别，如“应对”包含着即时性、“管理”则更制度化^[41]，但并无根本性的区分，相反，特别共通的是，对各自阶段的划分都是基于过程的认识，因而也存在交叉引用和使用的现象。基于此，本书在使用“应对突发公共事件”概念时并不将之与“危机管理”和“应急管理”作严格区分，而是在使用中遵循用语习惯和语境作调整。

[1] ［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选（上卷）》，竺乾威、周琪、胡君芳译，商务印书馆1996年版，第2页。

[2] 参见［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第27页。

[3] 所谓现代性，依据吉登斯的看法，是“指社会生活或组织模式，大约十七世纪出现在欧洲，并且在后来的岁月里，程度不同地在世界范围内产生影响。这将现代性与一个时间段和一个最初的地理位置联系起来”。参见［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第1页。

[4] ［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第6页。

[5] ［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第2页。

[6] 安东尼·吉登斯和乌尔里希·贝克所说的“自然终结”并不指代自然环境和自然规律的消失，而是强调人类影响力已扩大到无以复加的程度，人类在很大程度上凌驾在自然之上。“传统终结”则是指代人与自然、人与人之间的关系发生了根本变化，相对现代社会的“自由”理念，人的行为已难以受到传统习俗的严格约束。上述两种变化是人类进入风险社会的重要原因。

[7] ［德］乌尔里希·贝克、威廉姆斯：《关于风险社会的对话》，载薛晓源、周战超：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第178页。

[8] 参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会再思考》，载李慧斌主编：《全球化与公民社会》，广西师范大学出版社2003年版，第288—293页。

[9] 参见［美］帕特·奥马利：《风险治理》，吕亚萍译，载［美］奥斯汀·萨拉特编：《布莱克维尔法律与社会指南》，高鸿钧等译，北京大学出版社2011年版，第319页。

[10] ［英］安东尼·吉登斯、克里斯多弗·皮尔森：《现代性——吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2001年版，第195页。

[11] Ulrich Beck，Risk Society：Towards a New Modernity，Sage Publications，1992，p.183.

[12] 参见张海波：《风险社会与公共危机》，载《江海学刊》2006年第2期。

[13] 童星：《社会学风险预警研究与行政学危机管理研究的整合》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第2期。

[14] 相比于“灾害”，“突发（公共）事件”这一概念至少有两大长处：第一，高度的抽象化，无论是自然灾害还是人为事故，甚至是“社会正常运行的例外”，都可以被涵盖在内；第二，高度的中性化，灾害不再被区分为外来的、人为的、例外的，而都是突发的、出人意料的。在中国当前的政治和社会情景中，“突发事件”概念尤其容易被人们接受。“突发事件”扩展了“灾害”的内涵，却不影响它与风险、危机之间的逻辑关联。参见童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，载《中国社会科学》2010年第1期。

[15] 在平静的湖水中扔进一块石头，会产生水波且泛起的水波纹缺乏有效障碍物时会逐渐波及很远的地方，这种现象被称为“涟漪效应”。公共危机衍生与扩散机理同“涟漪效应”类似，公共危机扩散就像一颗石头投进湖水中引起的阵阵涟漪，对外部产生负面影响。如果公共危机的“涟漪效应”得不到有效控制，公共危机的扩散与扩大就无法避免。

[16] 参见阎梁、翟昆主编：《社会危机事件处理的理论与实践》，中共中央党校出版社2003年版，第2页。

[17] ［德］尤尔根·哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2009年版，第3—6页。

[18] 转引自廖洲棚、吴秀光：《政府危机管理之协调行动模式：概念与模式建立》，载《行政暨政策学报》2007年第45期。

[19] See C.F.Hermann，International Crises：Insights from Behavioral Research，The Free Press，1972，p.13.

[20] See Uriel Rosenthal，Michael T．Charles，＆ Paul T．Hart，eds.，Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism，Charles C．Thomas，1989.

[21] 将“危机”界定为一种状态，这一概念明显受到了赫尔曼的影响。参见许文惠、张成福主编：《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社1998年版，第22页；张成福等：《公共危机管理：理论与实务》，中国人民大学出版社2009年版，第2页。

[22] 参见薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第26页。

[23] 这一部分可同时参考第一章。像中国危机管理研究中心文学国、范正青和中国人民大学胡百精在主编的《中国危机管理报告》系列报告中，就不仅仅将危机管理包括公共危机管理，也包括企业危机管理等内容，这也一定程度上佐证了“危机”与“公共危机”、“公共危机管理”与“危机管理”是有区别的。

[24] 参见秦启文等：《突发事件的预防与应对》，新华出版社2008年版，第1页。

[25] 参见《汉语大词典》（中卷），汉语大词典出版社1983年版，第4907页。

[26] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1445页。

[27] 根据研究对象的区别，我国危机管理的研究主题可以分为：公共危机管理、企业危机管理、国际危机管理、图书馆危机管理和学校危机管理等。

[28] 张康之、李传军编著：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第10页。

[29] 刘小冰：《国家紧急权力制度研究》，法律出版社2008版，第4页。

[30] 同上书，第1页。

[31] 参见秦启文等：《突发事件的预防与应对》，新华出版社2008年版，第5页。

[32] 参见朱力：《突发事件的概念、要素与类型》，载《南京社会科学》2007年第11期。

[33] 参见民政部、国家减灾办：《2013年全国自然灾害基本情况》，2014年1月4日。

[34] 参见朱力：《突发事件的概念、要素与类型》，载《南京社会科学》2007年第11期。

[35] 参见薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版。

[36] 参见［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉、金瑛译，中信出版社2001年版，第19页。

[37] 转引自［美］米切尔·K.林德尔、卡拉·普拉特、罗纳德·W.佩里：《应急管理概论》，王宏传译，中国人民大学出版社2011年版，第5页。

[38] 同上书，第7—10页。

[39] 参见王郅强、麻宝斌：《突发公共事件的应急管理探讨》，载《长白学刊》2004年第2期。

[40] 参见中国行政管理学会课题组：《建设完整规范的政府应急管理框架》，载《中国行政管理》2004年第4期。

[41] 参见童星：《熵：风险危机管理研究新视角》，载《江苏社会科学》2008年第6期。