上篇 行政诉讼理念篇

第一章 行政争议实质解决论

一、行政争议实质性解决理念的提出

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布时，“行政争议解决”并非行政诉讼制度的法定功能，对行政权行使“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重一度是人民法院行政审判工作基本的指导思想。12006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，这是“两办”历史上第一次就人民法院具体审判工作专门下发的文件，对行政诉讼制度的功能转型起到了关键作用。2007年4月，最高人民法院下发《关于加强和改进行政审判工作的意见》(以下简称最高法2007年《意见》),“化解行政争议”正式与“保护合法权益”“促进依法行政”“优化司法环境”一起成为我国行政审判工作的主要任务之一。自2009年开始，行政案件“两高两低”2现象成为困扰人民法院行政审判工作的突出问题，“争议的实质性解决”首度出现于最高人民法院2009年6月印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(以下简称最高法2009年《意见》)之中。

作为人民法院全面推行的一项行政审判新理念，“行政争议实质性解决”最早始于2010年。在当年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上，致力于行政纠纷实质性解决被视为人民法院行政审判工作的职能定位。“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”3在当年5月举行的全国法院行政审判工作座谈会上，行政争议实质性解决正式成为促进行政审判科学发展的长效机制。“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一。”4继全国法院2010年开展集中治理行政案件申诉上访难题专项活动之后，2011年全国法院行政审判工作会议的主题是“以解决行政案件申诉上访率高、原告服判息诉率低为抓手，着力实现对相对人权益的实质性有效救济”,2012年全国法院行政审判工作会议的主题是“积极回应人民群众司法需求，着力解决行政审判突出问题”。正是基于对行政审判“案结事不了”“程序空转”现象的洞察，最高人民法院及时提出了行政争议实质性解决新理念，作为提升行政审判权威性和公信力的长效机制。5

2014年修订后的《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”新增为一项立法目的，置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“监督行政机关依法行使职权”之前，体现了立法机关进一步强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图。这一修订得到了行政法学界特别是行政审判实务界的广泛认同，认为此举是对行政诉讼功能的理性回归和正本清源，其积极意义“远不仅仅只是宣示，还起到了对总体架构的整备和对具体制度的完善的统领作用”6。面对一审行政案件数量的增多和行政案件跨区域集中管辖改革的推进，人民法院近年来继续践行行政争议实质性解决理念，不断通过创新工作机制，走出了一条富有中国本土特色的行政审判化解行政争议之路。

2010—2020年，“促进行政争议实质性化解”频繁出现于最高人民法院的年度工作报告、专项工作报告和重要会议文件之中，逐渐成为引领人民法院行政审判工作发展的指导思想。72019年恰逢《行政诉讼法》颁布三十周年，行政争议实质性化解写入《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称《五五改革纲要》)之中，成为未来一段时间内推进行政诉讼制度改革的重要目标。2019年6月，最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会，释放出通过府院联动促进行政争议实质性化解的改革信号。82019年5—7月，上海、安徽、吉林三地高级人民法院先后向全社会公开发布“行政争议实质性解决十大典型案例”，全方位展示人民法院实质性化解行政争议的有益经验。2019年10月，最高人民检察院在全国部署开展“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项行动，将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务，并对两批共45件行政争议实质性化解重点案件进行挂牌督办。92021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，明确提出“健全行政争议实质性化解机制，推动诉源治理”。这一系列不同寻常的举措，显示了推广行政争议实质性解决理念的紧迫性，代表了我国行政审判制度未来的发展方向。

与行政审判实践飞速发展形成鲜明对比的是，行政法学理对行政争议实质性解决的理论内涵和实现路径还缺乏深入系统的专门研究，一些零星的研究主要还是法官群体对局部地区行政审判实务经验的介绍。10行政争议实质性解决究竟有何深意，为何受到人民法院和人民检察院的如此青睐，行政审判实践中流行的实质性化解机制该如何评价，2014年《行政诉讼法》中的哪些制度还需要围绕争议的实质性解决进一步完善，这些问题都亟待行政法学理及时予以回应。上海、安徽、吉林三地2019年直接以“行政争议实质性解决”为名发布了30个典型行政案例；在“两高”近年首次公布的“本院行政审判十大典型案例”和“行政检察典型案例”中，有3个属于行政争议实质性解决典型案例。11就案件类型、区域覆盖、审理层次和发布渠道而言，这33个典型案例都具有极高的分析价值。本章以这33个样本案例为观察对象，通过分析这些最新代表性案例所展现出的实质性标准认定和化解方式选择的内在逻辑，阐释实质性解决的理论内涵和科学定位，希冀为行政争议实质性解决的判断与适用提供有力的制度支撑。

1 参见《李国光副院长在纪念<中华人民共和国行政诉讼法>实施十周年座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》(总第1辑)，法律出版社2000年版，第6页。

2 “两高”指上诉率高、申诉率高；“两低”指实体裁判率低、原告服判息诉率低。

3 赵大光：《夯实基层 打牢基础 苦练基本功 全力推动行政审判工作迈上新台阶——在全国法院行政审判基层基础工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第40集)，中国法制出版社2010年版，第6页。

4 江必新：《以推进三项重点工作为契机 努力破解行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第41集),中国法制出版社2010年版，第8页。

5 时任最高人民法院副院长在2011年10月召开的全国法院行政审判工作座谈会上的讲话中形象地指出：“老百姓到医院就医，希望药到病除；老百姓到法院诉讼，讲究案结事了。行政审判如果不能实质性解决争议，就不可能得到人民群众的真正认同，就不会得到人民群众的信任。”参见江必新：《标本兼治 推动行政审判健康发展——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第49集)，中国法制出版社2012年版，第8页。

6 李广宇：《新行政诉讼法逐条注释》(上)，法律出版社2015年版，第12页。

7 在2010—2020年最高人民法院向全国人大所作的年度工作报告中，“行政争议实质性解决”出现4次(2012、2013、2018、2019年)、“妥善化解行政争议”出现3次(2010、2012、2017年)、“促进化解行政纠纷”出现1次(2014年)。在工作亮点展示的有限空间内，行政争议实质性解决的多次出现表明了最高人民法院的基本立场。

8 参见何君、周弋博：《江必新在华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会上强调 以人民为中心 加强府院联动 促进行政争议的实质性化解》，载《人民法院报》2019年6月7日。

9 参见闫晶晶：《如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？》，载《检察日报》2020年3月8日。

10 参见侯丹华、孙焕焕：《行政争议实质性解决机制实证研究——以A直辖市B法院行政案件集中管辖实践为分析样本》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第71集)，中国法制出版社2018年版，第199—214页；殷勇、邹加沅：《行政案件集中管辖背景下行政争议实质性化解的审视与路径解构》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第74集)，中国法制出版社2019年版，第107—122页；南京铁路运输法院课题组：《跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究》，载《法律适用》2019年第12期。

11 2017年6月，最高人民法院首次发布本院行政审判十大典型案例，其中案例1“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”和案例4“张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案”就是实质性化解行政争议的典型案例；2019年9月，最高人民检察院首次发布六起行政检察典型案例，其中案例6“姬某诉某乡政府确认行政行为违法监督案”也是实质性解决行政争议的典型案例。为论述方便，“两高”案例分别简称为“最高法案1”“最高法案4”“最高检案6”，上海、安徽、吉林三地高级人民法院发布的典型案例以“区域简称+案例序号”组合形式指代(如“沪案1”)。