第二节 邻避治理面临的挑战

古希腊先贤亚里士多德在《政治学》中提道，人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好。¹当前，中国的城市化发展正处在转型时期，在从“外延式”的粗犷型发展模式转向“内涵型”的精细化发展模式的过程中，以邻避设施为代表的城市设施对于提升城市发展的质量而言必不可少，而基于“不要建在我家后院”的心理而发起的邻避抗争可能会延缓中国城市化发展进程，进而影响到人们城市愿景的实现。另外，对城市政府而言，公众的反对意味着政府决策不被公众理解和接受，容易导致在政策执行过程中遭遇各种各样的阻力。

一、 邻避时代的城市发展挑战

改革开放以来，中国的城镇化发展经历了前所未有的巨变，城镇化的水平和城市人口的数量快速增长，创造了人类历史上城市化的奇迹。在为中国城镇化取得的成就感到骄傲的同时，必须认识到当前中国的城镇化发展进入到了重要的转型时期，在这一时期里，城市社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显，而近年来频发的邻避事件就是这种转型时期矛盾和利益冲突的集中体现。风险社会理论宣称人类正在进入风险社会，贝克( Ulrich Beck)认为，“今天，它们的基础是工业的过度生产……它们是现代化的风险……可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式”²。今日的世界，风险的产生和存在是普遍的，工业化生产的过程、决策和现代文明构成了风险社会的滥觞。³改革开放以来，在经济发展导向优先的战略理念指引下，中国城镇化浪潮也滚滚向前。但伴随着中国城镇化的快速发展，诸如公共服务短缺、环境污染等挑战日益严峻。为了解决城市问题而规划、建设和运营的邻避设施，却因其客观负外部性以及风险社会中易于放大风险的社会心理导致邻避风险的产生，进而给政府在提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定以及提升城镇化发展质量等城市治理领域都带来了巨大的挑战。

因此，从某种程度上可以说，工业化的发展使我们进入了一个风险的社会；而对于中国而言，城市在不断发展转型之中，正在经历一个邻避风险集聚的时代。近年来，国内邻避现象逐渐呈现出新的态势，也提出了新的治理挑战。从宏观上看，有研究表明，近年来邻避冲突尽管对抗性有所缓和，但其数量经历过快速增长后仍居高不下，同时邻避设施类型多元化，邻避风险分布扩散化，邻避现象从大城市向中小城市和农村扩散，从东部地区向中西部地区扩散。⁴从微观上看，邻避风险正在向城市建设发展领域广泛渗透。 2016年河南省18个省辖市市区拟新增110千伏及以上变电站371座，但超过1/3面临邻避现象导致的落地难问题；⁵湖北省在2015年共有1473个通信基站建设遇阻，接近全省新建基站总量的1/10，其中828个是由于地方居民展开的邻避抗争而受阻；⁶2016年仅江苏省南京市市区就因居民抗争而搁浅了4个养老院建设项目。⁷邻避风险的扩散和转变，已经超越了风险本身所激化的抗争、冲突的“维稳”主题，一方面成为制约城市产业布局与升级、阻碍城市基础设施和公共服务提升的显性阻力，另一方面则制约着城市建设、发展中制度优势向治理效能的充分转化。

二、 城市发展中的政府治理变革

面对邻避风险等城市发展挑战，对政府而言深化治理变革就成为必由之路。 2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”⁸十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，说明中国现存的治理体系和治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐，不能满足人民日益增长的政治、经济、社会、文化和生态的需求。⁹作为一个有机的系统，国家治理现代化是包含了城市治理与农村治理一体化、顶层治理与基层治理协同化等四个层面的内容，¹⁰城市治理作为国家治理体系中的一个重要组成部分，通常意义上指的是以城市政府为核心的多元主体共同参与城市公共事务管理的过程。作为政府的一项重要职能，城市治理的目标是追求城市的“善治”，在当前的语境下即为在尊重城市居民城市权利的基础上，让居民分享更多社会经济发展和城市建设的成果，拥有更多的获得感，从而满足城市居民对美好生活的向往。 2015年年末的中央城市工作会议指出城市工作是一个系统性的工程，做好城市治理工作，需要“建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。……要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序”¹¹。 2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”¹²。以上论断，不仅确立了新时期中国城市治理工作的领导体制，还明确了城市工作的决策机制和工作重点。

三、 邻避时代政府何以应对

邻避问题的出现和邻避风险的扩散给既有城市体制机制提出了重大挑战，更是对政府的考验。邻避风险带来的时代挑战与政府治理变革的时代趋势相互交织，使得考察邻避时代中政府的应对之道就显得尤为必要。在城市化发展转型的时代背景下，作为城市治理的核心，政府亟须在厘清邻避风险发展现状、特征、政府既有行动措施及其成效等要素的基础上，探求并优化城市邻避风险的处理机制，为顺利推进城市化水平和质量的提升，也为实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标添砖加瓦。

政府亟须在城市治理的体制、机制、能力等方面作出应变，以寻求邻避风险的化解之道。邻避风险治理的理论和实践表明，政府部门在很大程度上既是邻避风险形成、扩散、升级、爆发的“系铃人”，又是削弱、消解邻避风险的“解铃人”。前者在国内外大量关于邻避风险形成逻辑、演化机制的研究中被广泛涉及；而对后者的研究主要基于个案或跨案例的描述，或作为邻避治理的对策与展望进行探讨。而事实上，不同的社会文化背景、差异化的目标群体结构、多元化的抗争动机、牵一发而动全身的治理环节交织等因素，使得作为“解铃人”角色的政府邻避风险治理过程往往更为复杂。这也是本书关切的问题：面对城市转型发展中邻避风险带来的新的时代挑战，政府在邻避风险处置中如何进行治理回应？对这一问题的回答，建立在厘清当前政府在城市发展转型中所面临的邻避风险治理问题的前提之下，建立在考察十余年来邻避风险治理中的政府运作特征的基础之上，建立在探讨深化面向新时代城市发展转型的邻避风险治理路径之中。

1 唐亚林，陈水生．世界城市群与大都市治理[M]．上海：上海人民出版社，2017:1.

2 〔德〕乌尔里希·贝克． 风险社会[M]． 何博闻，译． 南京：译林出版社，2004:18—19.

3 王丽． 全球风险社会下的公共危机治理： 一种文化视阈的阐释[M]． 北京：社会科学文献出版社， 2014.

4 郑旭涛． 改革开放以来我国邻避问题的演变趋势及其影响因素——基于365起邻避冲突的分析[J]．天津行政学院学报，2019 (5):28—37.

5 宋敏． 变电站为何面临“落地难”[N]．河南日报，2016-10-11(06).

6 汪亮亮． 去年湖北1473个通信基站建设受阻 伪装成树仍遭抵制[ EB/OL]. (2016-04-04)[2023-03-10]. http://jiangsu. china. com. cn/html/2016/hubnews_0404/5111387. html.

7 马道军． 南京今年主城区4个小区养老项目被迫停建[EB/OL]. (2016-09-12) [2023-03-10]. http://js. people. com. cn/n2/2016/0912/c360303-28985975. html.

8 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[N]. (2013-11-12) [2023-03-10]. http://politics. people. com. cn/n/2013/1112/c1024-23519136. html.

9 俞可平． 推进国家治理体系和治理能力现代化[J]． 前线，2014(1):5—8.

10 严小龙． 国家治理体系和治理能力现代化：一个系统结构的四维特征[C]. //中国国际共运史学会2014年年会暨学术研讨会论文集，2014:574—584.

11 中央城市工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话[ N]． 人民日报，2015-12-23 (01).

12 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M]．北京：人民出版社，2021:152.