第一章 导论

一 研究主题与问题缘起

本研究围绕“基层治理现状如何，谁在治理基层，如何治理，以什么资源治理”等问题，分析了基层政府的治理能力，同时呈现了县乡政府的治理实践。研究发现，当前基层治理存在着较为严重的“弱治理”现象，集中表现在以下几个方面：农村公共治理破败，日常公共治理缺失，导致治理型上访日益增多；一些乡村“混混”逐渐成为基层利益结构和基层治理的力量之一，影响着社会秩序。与“弱治理”现象共存的是 “强治理”现象：县域政府的各类“中心工作”，如专项整治、争资跑项、城镇建设等，往往以超常规速度得到较好的治理。

本研究从治理主体、治理机制、治理资源等方面分析和解释了基层治理中两极分化的强弱状态，并以基础性权力为理论基础，提出了“县域治权”这一概念，认为要从“县域治权”建设、“基础性权力”建设和基层协商民主制度建设的方向实现基层的有效治理和善治。

之所以选择基层治理能力作为本研究的问题域，主要基于以下两方面的考虑。一方面是源于笔者的学术旨趣，另一方面是基于既有的学术脉络。自2004年从事学术研究以来，基层政府一直是笔者关注的对象。在实际研究中，笔者将研究的焦点放在乡镇政府的运行之上，并且着重研究了乡镇权力的运行方式、运作逻辑，较为充分地呈现了乡镇政府组织权力的运作状况。然而，笔者以前的研究只是将乡镇政府作为一个单一的实体，虽然解答了“乡镇是什么”的问题，但只是将基层政府作为一个组织，主要考察这个组织的内部运行，并没有关注这个组织运行的社会效果及其本身的治理机制、治理结构和治理能力问题。[1]本研究是对这些遗留的问题的拓展和思考。

基层政府一直是学界和政策研究部门的研究热点，但从治理的视角来研究基层政府，特别是以基层政府的治理能力为主题的研究并不多见。已有的基层政府研究主要关注基层政府权力和相关制度的重构，集中讨论基层政治制度与国家政治体制建设之间的关系，[2]很少讨论基层政府在实现国家政策目标、维护乡村秩序和满足乡村社会公共服务需求的治理能力问题。

虽然在农村税费改革以后，特别是在取消农业税费以后，乡镇政府越来越缺乏自主性，甚至被认为已经成为县级政府的派出机构，徒有“政府”之虚名，而无“执政”之能力。[3]但无论乡镇政府历经了什么样的变革，它仍然是目前基层社会的主要治理主体，依然承担着各类自上而下的政治和行政任务，依旧面临着各种自下而上的社会治理需求。换句话说，一个越来越弱的乡镇政府依旧需要应对一个越来越复杂的基层社会，这必然是对基层政府治理能力的巨大考验。

事实上，随着乡镇政府自主性的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。正如一些学者所言，县级政府开始替代乡镇政府成为中央和基层、国家和社会、城市和乡村、传统和现代的“接点”，在基层治理中扮演着越来越重要的角色。[4]因此，在对基层政府治理能力的考察中，我们自然将视野投向县级政府这个层面。从逻辑上而言，相对于被弱化的乡镇政府，县级政府是一级职权比较完备的政府，应该有相应的能力回应基层治理需求，也应该有能力应对日益复杂的社会矛盾。但县级政府在实际治理中是否具有实现各类目标的治理能力，仍然是一个需要深入和细致考察的问题。从现有研究看，相较于对乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。也就是说，目前我们对县级政府的治理实践缺乏全面而客观的了解。

基于此，本研究不仅从乡镇政府的层面，而且从县级政府的层面来考察基层治理的实践，进而讨论和分析基层治理能力这一核心问题。从这一意义上说，本研究所说的基层治理能力实质上涵盖了县、乡、村三个层面的治理能力，而不仅仅是指乡、村两级。

就研究意义而言，对基层治理能力的研究既可以从学理上深化和拓展既有的基层政府研究，也可以在此基础上进一步发展和丰富国家政权建设的相关理论。此外，当前我国正处于城乡一体化进程中，乡村社会发生着剧烈变迁，社会矛盾与冲突日益增加。农村公共品供给严重缺失，基层政府面临严峻的信任危机。在此背景下，对基层治理能力进行研究具有重要的现实意义，本研究应当前乡村社会建设和城乡一体化之需，旨在为建设和谐乡村社会秩序、提升基层社会管理效能探索有效路径，为创新乡村社会治理方式、加强乡镇服务和建设和谐乡村社会之能力提供政策制定的依据。