第二节 相关概念辨析

1.养老服务

养老服务是以老年人为服务对象的服务业。养老服务既属于服务业的范畴，又是服务业的重要内容。目前，我国还没有关于养老服务业的法律界定，现有最权威的界定是《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号），即养老服务业是“为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”。[8]

新中国成立后，处在当时国际风云变幻、国内百废待兴的局势中，国家开始了大规模恢复和发展城乡经济的一系列活动，人民生活水平低下，吃饭穿衣是首要的民生问题。到20世纪50年代中后期，国家设立了面向城乡“三无”老年人的养老院和敬老院，养老服务只能提供有限的生活照料服务。改革开放之后，我国的经济实力有了很大增长，由于经济社会体制的转型和人口老龄化等客观因素的作用，养老服务事业的发展被提上了党和国家的议事日程。作为一个发展中国家，我国养老服务水平在原有的基础上得到了改善和一定程度的提高，但与一些发达国家和地区相比，我国养老服务还处于低水平阶段。随着人口结构转型和医疗卫生以及人们生活水平的提高，现有养老服务体系制度安排中对老年人的长期护理还没有产生足够的重视。[9]

2.长期护理

世界卫生组织（WHO）认为，长期护理（Long-Term Care，LTC）为“由非正规护理者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务）进行的护理照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严”。[10]长期护理包括非正规与正规两类支持性体系。后者可能包括广泛的社区服务（公共卫生、初级保健、家庭保健、康复服务和临终关怀）、私人疗养院以及临终关怀院，也指那些暂停或逆转疾病和残疾状况的治疗。[11]桑特勒、纽恩对长期护理的定义是，在持续的一段时间内给丧失活动能力或从未有过某种程度活动能力的人提供的一系列健康护理、个人照料和社会服务项目。[12]

综上可以发现，我国传统的养老服务与国外的长期护理服务还存在较大的差异性，主要表现在以下几个方面。一是服务对象的差异。长期护理的对象是持续一段时间内不具备完全自我照料能力的人，包括老年人和非老年人，但在实践中以老年人为主。我国养老服务的对象只针对60岁及以上老年人，但在各地养老机构中以非失能的、健康的老年人为主要收养对象。二是服务提供者的差异。国外长期护理服务提供者包括非正规护理者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务者），一般以专业人员为主。我国养老服务则以家庭照料为主，社区照顾和机构服务不占主体地位，而朋友和邻居提供照料帮助的更是少之又少。三是服务内容的差异。从上文定义可见，长期护理服务至少由生活照料、卫生保健康复、情感慰藉等服务构成。我国养老服务显然一直是以生活照料为主，卫生保健康复服务近几年才逐步得以重视，情感维护还局限在学术讨论层面。四是服务方式的差异。国外长期护理的方式有家庭照顾、日间照料、养老院、疗养院以及临终关怀院等；我国养老服务的方式主要有家庭照料、社区服务以及养老院三种，疗养院和临终关怀院是新生事物也是奢侈品。五是服务目的的差异。国外长期护理以最大可能程度的独立、自主、参与、个人满足及人格尊严为追求目标；而我国养老服务则是为了“妥善处理人口老龄化问题”，“促进相关行业发展，推动经济增长”。其实，提高老年人及其家庭的生活质量才是根本目标。

总之，从传统的养老服务到新型的长期护理服务的转变，不仅是我国应对人口老龄化失能风险的策略创新，而且是我国社会发展和“以人为本”、文明进步的一个重要体现。

3.长期护理保险

国际上尤其是一些经济较发达国家，针对长期护理服务，在资金筹集方式上采取了社会保险或商业保险的路径。[13]美国健康保险协会对长期护理保险的定义是，“为消费者设计的，对其在接受长期护理服务时产生的潜在巨额护理费用支出提供保障”。美国人寿管理协会（Life Office Management Association，Inc.，LOMA）的定义是，“长期护理保单是为那些由于年老或严重疾病或意外伤害的影响需在家（Care at Home）或护理机构（Nursing Facility）得到稳定长期护理服务的被保险人支付的医疗及其他服务费用进行补偿的一种保险”。

戴卫东指出，长期护理保险（Long-Term Care Insurance，LTCI）是指通过发挥保险的风险共担、资金互济的功能，对被保险人因接受长期护理服务而产生的费用进行分担补偿的一种制度。商业长期护理保险（Private Insurance for Long-Term Care）是指由保险公司举办、投保人自愿缴费参保并在产生长期护理服务费用后由商业保险公司来审核并给付的一种市场化行为。[14]所谓社会化长期护理保险（Social Insurance for Long-Term Care），是国家颁布护理保险法律，以社会化筹资的方式，对由于患有慢性疾病或处于生理、心理伤残状态而生活不能自理，在一个比较长的时期内需要依赖他人的帮助才能完成日常生活活动的人所发生的护理费用以及非正规护理者的补助进行分担给付的一种制度安排。[15]长期护理社会保险与长期护理商业保险都是社会化的生活风险保障机制，它们共同为解除老年人的长期护理风险服务，但是属于两种性质完全不同的风险分散机制。从不同层次需求的老年人角度来看，单凭任何一方都不能够为社会提供全面的风险保障。[16]

我国人力资源和社会保障部办公厅于2016年6月发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），决定在我国14个省（自治区、直辖市）的15个城市实施长期护理保险试点。[17]该试点采用了社会保险模式。

总体来说，长期护理保险不仅具有服务保障性、服务提供社会化、受益限定性、配套体系重要性、促进服务产业化等特征，而且具有其自身独特的一些功能，如提高老年人的生命质量、促进家庭代际的良性互动、缓解老年人及其家庭的经济贫困、维系老年人的社会关系网络以及培育新的经济增长点，等等。[18]