四 贵州脱贫攻坚可持续发展面临的问题和挑战

脱贫攻坚是一项重大的政治任务，各级政府都给予了前所未有的重视，贵州省更是把脱贫攻坚视为当下最重要的优先工作，其他工作都要让路或者要服务于它。那么，如何把这项工作做得可持续，其意义是不言而喻的。虽然贵州在脱贫攻坚上积累了丰富的经验，建构了系统的政策体系，从各个方面都取得了显著的效果，但是，从可持续角度和标准来看，同样也面临着不少困难和挑战。

（一）精准扶贫和脱贫首先面临治理的可持续性问题和挑战

精准扶贫和脱贫，首先要求的就是精准，包括精准识别、精准派人、精准施策、精准项目、精准花钱、精准效果等，实现如此多精准本身就是一个复杂的、系统性、专业化的治理创新过程。从可持续性角度看，贫困治理首先要解决治理的社会基础，也就是说要有一个和谐的、有活力的、有能力的社会基础；其次要解决治理政策的不配套和体制不合理等问题；再次是要培育一批擅长治理的队伍；最后还要解决治理的平台、机制合理性问题。但是，在实际运行中，目前存在许多影响扶贫和脱贫治理的社会性、政策性、体制性和机制性问题。

第一，村庄“去熟人化”导致的内部治理成本过高。

村庄本来是个熟人社会，邻里长期生活在一起，相知相助，尽管不可避免会有各种摩擦、纠纷，但是他们彼此是非常熟悉的，但是后来撤村并村，一个行政村由多个自然村组成，特别是在贵州，以山地为主，山高坡陡，河谷阻隔，有的自然村寨通行很差，村民外出办事困难多。在撤并后的行政村，自然村寨之间，村民相识情况就不那么乐观了，有的村民根本不知道村书记或村长姓甚名谁。为了开展日常工作，村干部不可能都来自一个自然村寨，会按照自然村配置，为此不同自然村寨之间往往会产生明争暗斗，尤其会为了政策资源，出现严重的纷争，结果往往是村委会所在的中心村寨获得更多的资源，反过来进一步扩大了自然村寨之间的差距。不仅如此，这样的干部和资源配置还会加深自然村寨之间、村民与干部之间的不信任，降低村民对公共事务参与的积极性和热情。由于这种“去熟人化”的现象使贫困治理面临着缺乏稳固的社会基础，存在无源之水、无本之木的危险或挑战。由于缺乏强有力的稳固的社会基础，精准扶贫在实践中不但没有去关注建构这样的社会基础，反而在进一步损害已经相当不稳固的社会基础，特别是社会团结。

第二，基层政府忙于落实精准扶贫任务，无暇、无力去深刻认识精准扶贫战略，因而出现许多虚浮、形式主义等问题。

基层政府普遍认为，精准扶贫就是要到2020年解决现行标准下的贫困问题，或者说就是要完成上级规定的任务，在贵州就是提前到2018年完成这个任务，而没有精力、意愿和能力去思考和研究精准扶贫的可持续性、长期性问题，于是，限于自身能力不足以及资源有限，追求的基本上是短期效果，而不考虑或者说没有能力考虑长效问题，因此在工作上就会非常粗糙。比如在产业发展上过度追求“大”，过多关注经济收入增加了多少这样的数字问题，而忽视或不考虑农民的能力建设、村庄的社会建设、技术服务基础、组织基础，包括农民回乡创业之后，要怎么通过真正的合作来减少他们进入市场的风险和技术风险，把各种门槛降低等问题。只注重数字效应，不太关注实际上要采取什么手段和措施来创新路子，就只能玩“数字游戏”。而在数字上又过多关注静态数字，较少或者根本不关注动态变化，特别是在新常态下的贫困问题，包括已经脱贫的或者外出打工人口的返贫问题。静态地只考虑贵州的623万贫困户人口脱贫，还没有看到贵州面临的一个很大压力，即沿海地区和中东部地区产业结构的调整，已有一些企业倒闭和外迁，可能有5000万农民工要失业，其中有不少来自贵州。因此，基层政府的决策者在对精准扶贫对象的识别和规划上不清楚动态因素的影响问题。总之，由于缺乏对脱贫长期性、动态性、复杂性的考虑，基层政府的减贫举措更加关注任务型的经济指标的脱贫，从战略上到战术上，容易与扎根式贫困治理的体制机制创新要求相背离，从而使扶贫工作出现不少负面效应。

第三，社会组织在贫困治理上存在着空间狭小和嵌入上的“水土不服”问题。

社会组织在扶贫中具有撬动资源、能力培育和团结社区的作用。在贵州的精准扶贫中，社会组织发挥了一定的作用，但是，从目前来看，它们在贫困治理中的参与空间并不是扩大了，而出现缩小的现象。同时，社会组织参与也遇到一定的困境。由于出发点的不同，社会组织在与政府的关系和合作方面处于弱势地位，在政策支持和制度支持方面面临一定脆弱性，需要进一步明晰政府与社会组织的关系、边界和各自职责；在社会团结方面，外来的社会组织虽然致力于提升合作能力、塑造社会团结，但其具体工作方法有可能遭遇“水土不服”，成为破坏地方社区团结的工具，这点尤其要警惕。

（二）产业扶贫面临多重可持续性发展挑战和问题

产业扶贫在精准扶贫中占据着核心地位，但是，在发展产业上政府、企业、村庄以及非贫困户、贫困户究竟扮演什么角色，依然是没有解决好的问题，利益关联机制尚未建立，直接影响到脱贫和村庄发展乃至区域发展。目前，在产业扶贫中普遍存在的主要问题至少有如下几点。

第一，产业扶贫存在着重项目落实、轻服务的问题。许多地方政府忙于去落实某个产业项目，只要把这个项目落实下来，就等于产业发展，然后理所当然地认为，产业发展起来了，就能带动贫困人口脱贫。但是，产业项目落实只是产业发展的一个环节，仅仅关注这个环节是不够的，因为一个项目的成功，取决于这个项目是否有竞争力，还需要相应的技术服务和市场服务，更需要项目参与者的支持以及合理的收益分配机制等。在实践中，这些环节或者被忽视了，或者不受重视或重视不够，而且许多参与者不具备产业所需要的能力等。由于这些环节问题得不到有效解决，因此，许多听起来很不错的项目都面临着不可持续问题，甚至出现失败，从而伤害了村民参与产业发展的信心和积极性。

第二，产业发展的组织化与扶贫、脱贫不协调。在政府看来，由公司、大户、能人来推动产业发展，比由贫困户来参与产业发展，会更快、更成功。所以，各地政府设计出看起来五花八门的组织化做法，比如公司加农民，或基地加农户，或者合作社加农户，或者公司（或基地）加合作社加农户等，实质上还是希望通过规模化发展带动农民尤其是贫困农民脱贫致富。但是，事实上，我们看到的是，在这个规模化、组织化过程中，贫困户基本上被边缘化，产业发展并没有真正惠及贫困户。而产业一旦失败，受损最深的还是农户尤其是贫困户，因为他们是最脆弱的，最经不起小小的失败。我们见证了一些产业项目失败后农户特别是贫困户陷入困境的例子：开始，政府告诉农民，让土地流转给公司，说这个项目发展起来，农民既可以拿土地流转费，又可以到公司里赚钱，这样农民就有两笔收入，特别是贫困户就可以轻松脱贫，但是结果呢？公司或者确实把产业做成功了，但是，公司要雇用农民的数量是有限的，那些贫困户往往是缺劳动力，或者劳动力不论体力还是智力、技能上都不如非贫困户，所以往往被公司拒之门外，因此就很难赚到劳务费。如果公司失败了，往往拍拍屁股逃之夭夭，剩下的烂摊子给农民，农民不但赚不到钱，而且其农地往往受到破坏，影响种植。至于公司（或基地）加农户模式，往往是公司赚钱，惠及农户不多；但是公司失败，农户损失更大，因为公司会把大部分风险都转嫁给农户，农户就成了项目的牺牲品。

第三，产业扶贫政策被截留的情况时有出现，损害了社会公平，拉大了贫富差距，导致村庄分裂，不但没有起到扶贫的效果，反而让贫困户受到进一步伤害。所谓产业扶贫政策被截留，表现为所有政策优惠被地方能人（有干部、企业老板、其他能干的人）所享受，而真正的贫困人口却享受不到。产业发展首先要依靠能人来运作；其次，这些能人在政策信息获得上占有便利；再次，地方政府又亟须在短时内把产业做起来，自然要依靠这些所谓的能人。因此，产业扶贫不但不能化解一些已经存在的社会矛盾，且还有可能使其加剧，使得产业发展失去了和谐的村庄基础，也危害政府的公信力，潜伏着一些政治风险。

第四，产业扶贫的长时性与扶贫脱贫的短期性之间的张力，导致政府在产业发展上贪求“大”，在方法上就变得粗放、快速，往往是运动式的，而忽视了一个产业项目从落地到成长直至产生收益需要很长的时间，需要采取细心、专业化以及上下结合等方式。产业扶贫的长时性往往不符合在短期内让贫困人口脱贫的目标要求，结果为了完成扶贫脱贫的短期目标，产业发展往往就变得粗放，结果就可想而知了。

以上这些问题对产业扶贫可持续性构成了严峻的挑战，特别是只注重通过发展产业增收的过往扶贫开发方式，往往难以考虑贫困群体及区域发展能力的普遍提升，于是就会产生参与性排斥，其后果便是资本和能人以产业发展为名，俘获了大量的扶贫资源，使得原本应该被扶持的贫困人口成为被排斥甚至被剥夺的边缘群体。这样的产业扶贫显然是不可持续的。

（三）易地搬迁并不必然带来稳定的脱贫致富，存在手段与目标错位问题

贵州作为全国脱贫攻坚的主战场，也是易地扶贫搬迁任务最重的省份之一。在“十三五”期间，贵州要完成130万建档立卡贫困人口的易地搬迁，同时还要对32.5万人口实施同步搬迁，以及因基础设施建设成本高而自行统筹资金搬迁35万人口，因此在整个“十三五”期间的总搬迁规模将达到200万人。在如此短时间内完成如此大规模的人口搬迁，并通过搬迁让他们稳定脱贫致富，对贵州来说无疑是一个巨大的挑战。易地扶贫搬迁政策主要针对的就是生活在所谓一方水土养不起一方人的那些地方的贫困人口，但是目前的问题是：一是哪些地方属于一方水土养不起一方人的？实际上还能活下来，说明所有这些地方都还可以养得起人，只是这些地方的人穷了一些。二是即使存在这样的地方，但这些地方的人并不都符合贫困标准，那么是不是那些不符合贫困标准的人也非得搬迁？但是易地搬迁政策主要针对的是这些地方的贫困人口。既然这些地方也有非贫困人口，那么说明这些地方还是能养得起人。三是搬到哪些地方才能实现稳定脱贫致富呢？中央给出5种搬迁方式，但是贵州最后选择了城镇化搬迁方式，而200万人（至少160多万人）都搬迁到城镇，城镇能否为他们提供有质量的就业机会呢？所谓有质量的就业机会，就是指不仅有业可就，而且还能赚到至少足以维持家庭生计的收入。事实上，目前几乎没有一个城镇能做到。四是易地搬迁不只是简单的人口转移，实际上是社会和文化体系的重建，但是，这个重建是相当复杂而且需要许多公共政策、公共服务和基础设施支持，实际上，这方面的支持是非常有限的。

实际上，这些问题都由于在短期内要完成如此巨大人口的搬迁而没有受到充分的重视，政府把易地搬迁简单地等同于精准扶贫和脱贫，也就是说把手段当作目的，结果则留下对脱贫可持续的巨大挑战。实际上，搬迁对象也明白这样的挑战，所以，往往不愿意搬迁，但是由于地方政府出于行政压力而不得不采用各种方式动员搬迁对象搬迁，但是对搬迁后出现的问题则考虑不多，存在着有问题再来解决的心态，或者根本不去想以后的问题怎么解决。由此可见，易地搬迁变成一场声势浩大的政治运动，遮蔽了自下而上的合理性搬不搬的诉求，也会受到基层自发合谋软抵抗。比如，黔西南州的易地搬迁任务非常重，试图采取“共商、共识、共建、共享、共担”的“五共”法，蕴含着充分尊重人民群众的主体性、发扬协商民主的理念，这样的理念对于社会治理具有高度的价值和意义。但是在调研中我们发现，“五共”在其发源地更多只是一种推进某项具体工作任务的工具，当地说得最多的就是在易地扶贫移民搬迁中的运用，为了让贫困户搬出来，各级干部和他们“共商”了十几次甚至几十次。共商的要义在于双方平等协商，相互尊重对方的意见，在妥协的基础上达成共识。但是在诸如移民搬迁这样的工作中，“共商”其实就是“做工作”，经过数十次的软磨硬泡，让贫困户最终答应搬迁，这其实是软强制，最终政府工作的目标达到了，而贫困户的意见却没有被平等地尊重，未来如果在移入地产生问题，贫困户很难把它理解为平等共商、理性选择的结果而自负其责，而是理解为因政府动员使自己陷入困境，这为少数民族移民经济和社会文化适应中的政治与社会风险埋下了隐患。

（四）社会政策托底不足

社会政策对于农村扶贫和脱贫具有重要的托底功能，不仅在当下的精准扶贫和脱贫实践中，贵州已经构筑了覆盖全民、保基本、多层次的保障体系，对于精准扶贫中已经发挥重要作用，而且对于2020年之后在更高层次上防范社会风险、保障民生、提高生活质量具有支柱性作用。但是，我们在调研中也看到，目前的社会政策在资源投入、兜底水平、体制机制、治理水平、服务供给、人才建设等方面都存在许多不适应的问题，将影响托底的可持续性。

农村社会保障水平偏低，解决贫困问题的能力还有待提高。具体表现在这样几个方面。

第一，社会救助不充分以及范围过小。农村低保水平还是比较低的，低保户获得的低保收入还不足以解决他们的贫困问题。社会救助还不足以防范日常生活中发生的突发性风险，具体表现在支出型贫困救助尚未破题。支出型贫困是指家庭成员因医疗、教育等大笔刚性资金支出发生后，造成家庭基本生活的困难，属于急难型贫困。这一部分群体，不仅包括低保对象，还包括低保边缘群体和因特殊情况引起家庭生活困难的一般家庭。在现有社会救助制度框架内，支出型贫困家庭尽管能够从社会救助中获得帮扶，但因缺乏更全面的政策保障，往往救助不充分，有时甚至是杯水车薪，不能真正实现兜底保障。与此同时，目前的农村社会救助偏向于单一的物质和现金救助，还不能提供精神慰藉、心理疏导、技能培训等形式的救助，难以帮助困难群众提升自我发展能力，进而实现贫困群众的可持续脱贫。

第二，农村新型合作医疗保险虽然在一定程度上缓解了农民看不起病的困难，但是，目前存在着新农合赤字扩大，以及新农合报销目录限制过多等问题，从而降低了农民看病报销比例，在一定程度上影响农民参加新农合的积极性。当然最终会影响扶贫和脱贫的可持续性。

第三，新型农村养老保险虽然实现了全覆盖，但是保障水平太低，严重影响了农民参保的积极性。农民从新农保中获得的收入分为两部分：一部分是基本养老金，目前贵州大多只有77元左右；另一部分是个人缴费而获得的收入，绝大多数参保档次是100元，领取养老金的收益很低，每个月也就20～30元。由此可见，新农保基本上还不足以解决年老农民的基本生计问题。合理的社会政策是，养老保险应该解决绝大部分贫困问题和生计问题，只有出现特殊问题或事故，养老金难以兜底的时候，社会救助来发挥作用，而目前农村的情况却颠倒了，反而是社会救助在解决生计贫困上扮演主角。

第四，贵州农村社会服务体系基本上缺位，所谓“三留守人员”基本上得不到相应的社会服务，成为精准扶贫和脱贫工作所没能好好解决的问题。这里既需要政策和资源的支持，又需要社会服务组织和服务人员的支持，但是这些都是相当缺乏的。比如农村现在有敬老院，但是日常运行经费严重缺乏，管理人员和服务人员也奇缺等。至于为孤独儿童、孤独老人和妇女提供各种服务的情况基本上不存在。

第五，农村教育过度“城镇化”，社会经济发展滞后又制约农村教育发展，城乡教育公平性、可及性问题并没有得到缓解，不仅使得农民的教育负担没有减轻，反而有加重的态势，而且教育越来越远离农村，从而使得农村发展失去了教育的支持，直接影响农村可持续减贫和社会发展。

第六，农村住房保障还有待完善。国家开展了农村危旧房子改造、修复和重建工作，以改善农村住房质量。贵州许多农村都享受到这样的政策，但是，对于贫困村和贫困户来说，虽然亟须改造和修复乃至重建老房子，但是，政府给每户的修复、改造或重建房子的补贴只有3万元，这点钱不足以支持旧房修复、改造和重建，但是至少可以激励农民去改善住房条件，然而对大多数贫困户来说，这个补贴则成为“鸡肋”，食之无味，弃之可惜，因为3万元不足以修复或改造房子，更不能兴建新房子，用了这个政策，他们就得去借钱，这进一步加重了贫困户的债务，使得他们更穷，但是不用，他们又觉得可惜。所以，有的贫困户勉强使用了这个政策，结果可想而知，他们的负担越来越重，生活会受到进一步影响。而且经过修复或改造过的房子并没有在质量上有明显的提高。因此，解决住房保障问题，在贫困农村，依然是一个很迫切的任务。

除此之外，农村社会政策在具体实践中还存在政策之间不协调、体制机制障碍、工作机制和人才资源缺乏等问题。

（五）多元的社会扶贫主体（包括企业、社会组织、中央、国家机关和相关单位、东部地区政府等）之间存在着责任、义务和权利不清晰，行动逻辑各不相同的问题

彼此甚至在一些方面存在一定的冲突，与帮扶对象也有着理念和行动的差异，在一定程度上降低了帮扶的效果，甚至扭曲了扶贫政策。与此同时，社会扶贫主体存在着帮扶能力不够、主动性不足，而帮扶对象参与性缺乏，所以，社会扶贫结果则缺乏“社会性”，落地效果比较差，有的社会扶贫主体只是向社会或者说只是针对当地政府宣示自己参与了精准扶贫，不考虑是否真正能达到扶贫、脱贫效果，也就是说，只是走走过场而已。大部分社会扶贫主体（特别是中央和国家机关及各部门、沿海地区政府及各部门乃至个别企业）实际上缺乏主动参与农村扶贫和脱贫的内在动力和意愿，只是被要求参与扶贫和脱贫而已。