四 案例总结：构建“多合一”建筑安全监管风险防控机制

发展与风险密不可分。我国正处于现代化、工业化、城市化的快速发展期，经济、社会、政治、文化、人口结构，乃至政策本身面临的风险都在加剧。提高全社会的风险识别、防控能力是实现城市可持续发展的要件。复盘大兴的整个案例我们可以看到，在政策风险面前，我们需要基于风险的决策模式作为辅助。

（一）遵循“两个坚持”“三个转变”的原则

习近平总书记指出：“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”[16]当前首都公共安全形势总体平稳，但各种风险隐患交织并存，形势依然复杂严峻。伴随着现代社会国际化、网络化、信息化发展趋势，导致事故灾难类突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域趋势日益明显；互联网等新兴媒体的快速发展，使突发事件信息传播速度和范围出现显著变化，区域内舆情管理难度不断增大；部分重特大突发事件超出传统常规判断，极端化、小概率特点凸显，给首都城市安全和应急管理带来更加严峻挑战。在“多合一”建筑安全监管上尤其要把区域防灾、减灾、救灾通盘考虑，灾前、灾中、灾后相统筹。属地防灾备灾不充分，应急处置就会陷入被动；属地应急措施不得力，恢复重建难度就会加大；属地重建和减灾结合不好，又可能引发区域内的新的灾害隐患。所以，必须用系统的观点看待当前事故灾难类突发事件的防灾、减灾和救灾工作，在谋划任何一项工作时，都要着眼全局、考虑长远，全面提高区域内防灾减灾救灾工作的整体效能。[17]

“多合一”建筑安全监管要突出灾前预防，进一步明确灾前预防的战略定位和重要突破口。监管机制要适应灾前预防要求，注重发挥属地政府及职能部门的统筹协调作用。强化重心下移、保障下倾、力量下沉，将更多的资源和力量集中到灾前预防上来。以属地区域安全为目标，以提升区域整体应急能力为核心，以加强预防为重点，以强化应急准备为抓手，充分发挥属地政府和职能部门联动机制作用，加大创新力度，加强资源整合，强化精细化管理，夯实基层基础，最大限度地保障人民群众的生命财产安全。

（二）由被动应急向属地政府规范化风险管理转变

通过实施全面政府风险管理，推动应急管理的升级与社会治理的转型。一是从以死伤和经济损失为指标升级为以公信力为中心，保持并递增公信力；二是从事后处置升级为全面防范危机的爆发；三是从控制死亡人数升级为社会综合损失的最小化。[18]

因此，加强“多合一”建筑安全监管可以从三个方面展开：一是对属地事故灾害风险点进行客观和全面的评估，从而准确地进行风险管理的科学发展规划，系统地开展风险防治，从源头上处理好责任清单和权力清单的关系；二是综合运用风险管理工具进行定性研判与定量测算，力求精细化提高风险防范能力；三是提高全社会对风险社会的认知水平，持续降低由风险转化为突发事件和危机的概率，加强社区风险文化建设，提高属地整体抗逆力。

（三）运用大数据构建精细化风险防控解决方案

在网络信息技术高度发达的今天，大数据已成为社会治理中不可忽视的重要手段，其海量信息和云计算能力为我们实时监控、了解真相、把握规律提供了分析处理的数据基础。英国学者维克托·迈尔-舍恩伯格（Viktor Mayer-Schönberger）和肯尼斯·库克耶（Kenneth Cukier）在《大数据时代》一书中前瞻性地指出，大数据给我们生活、思维、工作带来了巨大的改变，开启了一个时代的重要转型。“得数据者得未来。”置身于大数据时代，维护公共安全的能力水平与我们对大数据的理解和应用密切相关，在“多合一”建筑安全监管、维护公共安全领域，使用大数据、用好大数据可以达到事半功倍的良好效果。

要善于运用大数据提升“多合一”建筑安全监管能力，提高维护公共安全水平。从案例反映的情况来看，当前我国公共安全工作中简单、粗放的问题一直比较突出。管理粗枝大叶、大而化之，缺乏严谨、理性的思维，是公共安全事件频发的一个主要原因。在新形势下，提高维护公共安全能力水平，就要培育以尊重事实、推崇理性、强调精确、注重细节为主要特征的“数据文化”。大数据表示的是过去，但表达的是未来，通过海量数据的集中整合、挖掘、揭示传统技术难以展现的关联关系，把精细化、标准化、常态化理念贯穿于“多合一”建筑安全监管工作全过程，坚持用数据说话，推动公共安全工作和大数据技术高度融合，使重大决策风险分析和管控有充分的数据支撑，更加具有科学性。

（课题组组长：董武；主要成员：郑琛、杨青、李颖；本报告主要执笔人：郑琛）

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[1] 来自课题组调研访谈资料。

[2] 《大兴区“11·18”重大事故调查报告》，北京市应急管理局、北京煤矿安全监察局网站，http：//yjglj.beijing.gov.cn/art/2018/6/25/art_708_261.html，最后访问日期：2019年8月25日。

[3] 《大兴区“11·18”重大事故调查报告》，北京市应急管理局、北京煤矿安全监察局网站，http：//yjglj.beijing.gov.cn/art/2018/6/25/art_708_261.html，最后访问日期：2019年8月25日。

[4] 若无特殊说明，本书所提到的机构名称和领导职务，均为当时机构名称和当时所任职务。

[5] 《大兴区“11·18”重大事故调查报告》，北京市应急管理局、北京煤矿安全监察局网站，http：//yjglj.beijing.gov.cn/art/2018/6/25/art_708_261.html，最后访问日期：2019年8月25日。

[6] 《北京市安委会相关负责人回应社会关切——依法依规清理整治安全隐患》，《经济日报》2017年11月27日。

[7] 《北京大兴“11·18”火灾遇难者死因确定 8名伤者中6人出院》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/local/2017-11/23/c_1122001410.htm，最后访问日期：2019年5月23日。

[8] 《市安委会：“驱赶低端人口”一说毫无根据》，新京报网，http：//www.bjnews.com.cn/inside/2017/11/26/465810.html，最后访问日期：2019年5月26日。

[9] 《北京市大兴区“11·18”重大事故调查报告公布》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2018-06/25/c_1123033646.htm，最后访问日期：2019年6月25日。

[10] 童小溪、战洋：《脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究》，《国外理论动态》2008年第12期。

[11] S.L.Cutter，“Vulnerability to Environmental Hazards”，Progress in Human Geography，1996，Vol.20，No.4，pp.529-539.

[12] 陶鹏、童星：《基于脆弱性视角的灾害管理整合研究》，《公共行政评论》2013年第2期。

[13] 《中共北京市委 北京市人民政府关于做好2000年农业和农村工作的意见》（京发〔2000〕13号），2004年4月4日。

[14] 《大兴区一届人大一次会议政府工作报告》，北京市大兴区人民政府网站，http：//www.bjdx.gov.cn/zwxx/zfgzbg/14946.html，最后访问日期：2019年5月21日。

[15] 《大城市离不开打工者 但他们的家到底该在何处安放？》，央视网，http：//m.news.cctv.com/2017/11/26/ARTI32jAbZMfd72oIiBuVvqx171126.shtml，最后访问日期：2018年11月26日。

[16] 《习近平：全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，中国网，http：//www.china.com.cn/news/2016-07/28/content_38978786.htm，最后访问日期：2019年9月1日。

[17] 顾朝曦：《着力推进体制机制改革 扎实做好新时期防灾减灾救灾工作》，《中国减灾》2017年第5期。

[18] 唐钧：《政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型》，中国人民大学出版社，2015。