第二节 “缓堵”对策的出台

一 清廷面临的空前困局

道光以降，内乱迭起，外患频兴。从内部来看，社会危机不断加深，各种形式的反抗斗争此起彼伏。尤其道光三十年（1850）末爆发的太平天国农民起义，如火如荼，发展迅猛，仅用两年时间即从广西打到了南京，并将此地改名天京，定为都城，正式建立起与清政府对峙的政权。随后组织的北伐军跨越黄河，直捣京畿，尽管孤军深入，终遭失败，但是给清军以沉重打击，令清廷惶惶不可终日。与北伐相比，太平军西征战绩颇丰，不但借此控制了安徽、江西、湖北东部的大部分地区，还夺得了安庆、九江、武昌三大军事据点，几乎操控整个长江中游地区。至咸丰六年（1856），太平军乘胜进击，一举攻破了清军的江北大营和江南大营，军事上达于鼎盛。与此形成鲜明对比，清军遭受了重创，不仅颇受倚赖的湘军败阵龟缩，负责督办江南军务的钦差大臣向荣还身死军中。更令清廷感到恐慌的是，在太平天国起义的影响下，全国范围内的反清斗争风起云涌，南方有天地会起义，北方有捻军起义，西南、西北有苗民、彝民、回民等起义，等等。在内乱不断加剧的形势下，英、法等资本主义列强也加快了侵略步伐，企图乘内乱之机扩大侵略权益，在两次向清廷提出修订协约要求遭到拒绝的情况下，密谋再次诉诸武力。在北部边疆，俄国侵略势力侵疆略土，占领了黑龙江流域和巴尔喀什湖以南的许多战略要地，为了将此“战果”以条约的形式固定下来，也加入了英、法等国的行列。第二次鸦片战争一触即发。

不难想见，军费、赔款等项支出剧增，清廷财政每况愈下。对此，《清史稿·食货志》总结如下：“道咸以降，海禁大开，国家多故，耗财之途广，而生财之道滞。当轴者昧于中外大势，召祸兴戎，天府太仓之蓄一旦荡然，赔偿兵费至四百余兆。以中国所有财产抵借外债，积数十年不能清偿。摊派加捐，上下交困。”[38]据周育民研究统计：一场鸦片战争，清政府支出军费白银2500多万两，赔款折合1470万两，加上被英军掠夺的银钱财物（折合近600万两），三项合计达4500多万两，这笔巨款相当于清政府一年全部的财政收入，战争造成的各地兵差支出、赋税短征等还未计入。[39]而这远不及镇压太平天国起义所费。据估计，清政府“单是有据可查的支出即4亿多两，有人估计当在8亿两左右”。[40]虽然没有确定的数目，所估数字亦存有不小的差距，但就拿最小估计值4亿两来算，对于清廷而言亦可谓天文数字。

受诸多因素影响，清廷的财政支出结构发生了变化，河工所占比例明显缩小（表1-2）。

表1-2 1840～1850年清政府例外支出

表1-2显示，在第一次鸦片战争后的十余年间，军费占去了清政府整个例外支出的一半还强，这与鸦片战争前以军费、官俸、河工等为大宗的财政支出结构相比较，已然发生了不小的变化。据申学锋研究，咸丰以后，赔款、外债等新式支出科目出现，在总支出中所占的比重不断增加，官俸、河工等科目所占比重相应地明显下降，这也是财政支出结构演变过程中的一大转折。[41]

另据陈锋研究，咸丰时期清政府的户部收支情况大致如表1-3。

表1-3 咸丰年间户部银库收支统计

在所统计的八个年份中，户部总收入为七千余万两，总支出却高出这个数字，为八千余万两，银库实际亏损六百余万两，其中显然不包括镇压起义的军费开支。不难想见，为了筹措军费，清政府背上了非常沉重的财政包袱。对内千方百计开源节流，增设厘金税，节减“河工”等“不急”开支，甚至命地方政府“就地筹饷”“就地筹款”，对外则举借外债，把海关税收等一些非常重要的财政收入来源作为抵押。这些措施反过来又对清廷的财政能力产生不小的影响。据彭泽益研究：鸦片战争后，由于战争赔款和对外对内频繁用兵，清政府的军费等项支出遽然增大，使得国库存银空虚到了极点，到咸丰三年（1853），连王公官员的俸银也发不出来了，之后的很长一段时期，库存实银仅维持在10万两上下，财政问题异常严重。[42]

总而言之，咸丰五年铜瓦厢决口发生之时，清廷已陷入存亡绝续之困境，如何保住大清江山成为压倒一切的事情，至于黄河决口以及由此造成的深重灾难，当没有精力也无财力顾及。

二 道咸以降之河务状况

从前述财政支出结构的变化情况来看，河工经费受到挤压，所占比重不断萎缩，这不能不影响黄河的日常修守。实际上，道咸之际，自清初以降备受重视的河工事务渐呈废弛之状。尤其河工弊政积重难返，“河工劣员，借报险为开销，以冒支恣浮靡”等腐败问题非常普遍。尽管道光帝曾下定决心进行整顿，比如调整河督选拔办法，改为选用没有任何河工经历者，以“厘剔弊端”，[43]但此良苦用心并未能收到实效。道光后期，随着政治局势急转直下，清廷在河务问题上投入的精力与财力大幅削减，受此影响，黄河泛滥决溢更为严重。其中最令人触目惊心的是第一次鸦片战争期间连续三年发生大决口，即道光二十一年（1841）河南祥符决口、道光二十二年江苏桃源决口、道光二十三年河南中牟决口。这三次决口造成河南、安徽、江苏、山东等地大面积受灾，灾民逾千万人。尽管清廷费尽心思几经周折最终将口门堵筑，但是受河工贪冒腐化之习气的影响，黄河仍然危机重重。并且由于清廷的赈济措施存有诸多纰漏抑或弊病，广大灾民难得实际，灾区很难在一个较短的时期内恢复元气。十余年后，广大黄泛区仍然一片凄凉，自“祥符至中牟一带，地宽六十余里，长逾数倍，地皆不毛，居民无养生之路”，闻此情状，咸丰帝颇感惊讶，遂质问大臣，“河南自道光二十一年及二十三年两次黄河漫溢，膏腴之地均被沙压，村庄庐舍荡然无存，迄今已及十年，何以被灾穷民仍在沙窝搭棚栖止，形容枯槁，凋敝如前？”[44]对于清帝这一惊讶之状，李文海先生感慨万千：“上谕中这个‘何以’问得很好，但封建统治阶级恐怕永远也无法做出正确的回答。无情的黄水，把‘膏腴之地’变成‘地皆不毛’，但时隔十年，老百姓仍‘凋敝如前’，这难道仅仅是老天爷的原因吗？”[45]

咸丰帝登基之初亦曾振刷精神革除河工弊政。他闻知“近来东、南两河工次，每有过往官员，及举贡生监幕友人等往求资助，河工各员，或碍于情面，或恐其挟制，往往挪动公项，以为应酬之费。积习相沿，久滋流弊。道光二十四年曾奉谕旨，严行禁止。近闻此风虽较前稍息，而游客之请求，河员之滥费，仍不能免”。鉴于此，严令“嗣后，官员士子等，各宜自爱，不准前赴河工……河工官员果能廉正自持，又何难概行拒绝。倘有无赖之徒，敢于挟制，或投递书函，公行请托，经该河督查出，即将其人扣留，指名严参惩究。如河员克减工程，滥施邀誉，一并从严参办，以除陋习，而慎河防”。[46]若照此态势推行下去，河务这一场域或许会出现一丝转机，只是内忧外患纷至沓来，咸丰帝的革新计划不得不搁浅。或者说，河工弊窦不但未能革除，反而随着扑朔迷离的政治局势愈发严重。当时“河工钱粮，东河每年不下一百四五十万两，实在办工，不及十分之六，任情挥霍，种种糜费”。[47]更有甚者，“于河工拨给之款，拨多发少，擅将现银抵换官票，所发官票折算制钱。并将办工要需，扣除厅员节寿陋规，及幕友节敬，家丁门包等名目。竟有要工一处，应发帑银三千两，除所扣外，只余数两者。厅员不肯具领，在道署公堂争论，众目共睹”。[48]政局动荡、河工贪腐、河务废弛等情况共同促发了咸丰元年（1851）的丰北决口。

（一）丰北决口概况

咸丰元年，黄河在江苏丰北决口，致使江苏、山东两省大面积受灾，数百万百姓流离失所。据南河总督杨以增奏报：“八月二十日寅时，风雨交作，河水高过堤顶，丰下汛三堡迤上无工处所，先已漫水，旋致堤身坐蛰，刷宽至四、五十丈。”[49]后经黄水冲刷，口门越塌越宽，不几天就已“至一百八十五丈，水深三、四丈不等”。[50]一个月后，“决口已三四百丈”。[51]从口门塌宽程度来看，实为清代黄河史上一次较大规模的决口。随着口门愈形塌宽，黄河“大溜全行掣动，迤下正河业已断流”。[52]不仅如此，黄水还“直趋东省微山等湖，串入运河”，[53]以致运河河堤也发生了溃塌。黄、运两河先后溃决，致灾极为深重。

由于位置所在，江苏一省受灾最重。据两江总督陆建瀛、江苏巡抚杨文定勘察，此次“丰北漫口，黄水灌注，秋禾木棉或被淹成灾，或收成歉薄”。[54]具体受灾地区包括“上元、江宁、句容、六合、江浦、长洲、元和、吴县、吴江、震泽、常熟、昭文、昆山、新阳、华亭、奉贤、娄县、金山、青浦、宜兴、荆溪、丹阳、丹徒、金坛、溧阳、山阳、阜宁、清河、桃源、盐城、高邮、泰州、东台、江都、甘泉、仪征、兴化、宝应、铜山、丰县、沛县、萧县、砀山、邳州、宿迁、睢宁、太仓、镇洋、海州、沐阳、溧水、高淳、安东、海门、通州五十五厅州县，暨苏州、太仓、镇海、淮安、大河、扬州六卫”。[55]其中，“丰、沛二县受灾较重”。[56]据《丰县志》载，河决后，该“县之东南北举为泽国”。[57]

受地势影响，黄河在苏北决口往往殃及与之毗邻的鲁南部分地区，此次黄运皆决，致灾更为严重。据江南道监察御史奏报，“江北连遭水厄，地方较广，非寻常偏灾可比”，“临近山东等县亦被水冲，淹毙人口不计其数，其田庐之漂没，民生之荡析，更不知凡几矣”。[58]另据山东巡抚陈庆偕勘察：

滨湖滨河之济宁、鱼台、峄县、滕县、金乡、嘉祥等州县运道民田，均被淹浸……鱼台一县被淹尤重，水及城堤，其次则济宁、滕县，又其次则峄县、金乡、嘉祥等县。其被淹村庄，自四五百及一二百不等。有全被河湖倒漾之水冲没者，亦有本因秋间雨水过多，各处坡水山泉宣泄不及，现值河湖并涨，内水无路疏消，外水复行倒灌者。故其情形轻重不等。较重之处，则未获晚禾多被淹坏，居民房屋均被淹浸……今自济宁以南至峄县境内，河湖一片，汪洋三百余里，八闸上下，水势尤为溜急。[59]

明显可见，距离丰北较近的鲁南、鲁西南广大地区均不同程度地遭受了黄水侵袭。不仅如此，相对较远的鲁西北部分地区也被殃及。据《临清县志》载：“秋七月，丰北黄河决口，水漫州境。”[60]《茌平县志》亦载：“黄河决，邑南大水，秋稼漂没。”[61]据估计此次黄运决口受灾人数在千万人左右。[62]

在广大灾区，极端脆弱的小农经济遭受了致命打击。两江总督与江苏巡抚奏称，灾区“禾棉花铃受伤脱落，谷粒空瘪，即已割早稻亦因阴雨连朝，未能晒晾，类多发芽霉变”。[63]不难想见，倚农而生的广大百姓生计无着，不得不四处颠沛流离，情形之悲惨难以言表。咸丰三年（1853），安徽巡抚李嘉端途经山东、江苏两省交界处时曾耳闻目睹，“饥民十百为群，率皆老幼妇女，绕路啼号，不可胜数。或鹑衣百结，面无人色。或裸体无衣，伏地垂毙。大路旁倒毙死尸，类多断黹残骸，目不忍睹”。[64]奉命镇压太平天国起义的钦差大臣胜保的听闻更令人惊悚。他在奏折中提到“现闻沿河饥民，人皆相食！”[65]在饥饿面前，灾民已然突破了人伦道德底线！被迫游离出农业生产的灾民，当在正常轨道上无法生存的时候，“弱者转沟壑，壮者沦而为匪”。[66]本来丰北周围的广大地区因地处江苏、山东、河南、直隶等省交界，“向多著名巨匪往来奔窜，抢劫为生”，[67]再加以众多流民的加入，发展势头可想而知，黄泛区的社会秩序在水灾打击下陷入了混乱。

（二）移“缓”就急策

览毕河督的奏报，咸丰帝立下批示，该督“查明被水村庄，妥为抚恤，并查照嘉庆元年丰北六堡漫水成案办理。着陆建瀛、杨以增严督厅汛各员，将现在漫口赶紧盘裹，应办各工，迅即兴筑”。[68]但综合考量政治局势，随即改变了态度。几天之后，又以“广西贼匪窜扰，现在大兵云集，所需兵饷，尤关紧要”为由决定移“缓”就急，[69]暂缓办理堵口工程。自清初以来，河务一直处于国家事务的中心位置，此次变成“缓”务当在很大程度上意味着，清政府的精力所向发生了变化，河工事务将面临重大转折。

三个月后，户部拨款及各省解款仍然迟迟未到，堵口工程所需的大批经费不得不变通办理。相关谕令言及“此次丰北工程，正值国帑支绌之时，拨解银两，即一时未能到齐，该督等自应酌量缓急，设法通融，不妨权宜办理。其银票一节，应如何抵用之处，亦可变通筹画，不必拘执。总期有济实用，无误要工”。[70]对晚清史稍做了解即知，咸丰年间，为应付日益严重的财政危机，清廷采用了饮鸩止渴的方式——发行票钞，而票钞的大量发行又引发了通货膨胀，造成了市场混乱。由此不难想见，在河务工程中使用票钞虽为形势所迫，但也在一定程度上预示着治河绩效将大幅度下滑。按照惯例，冬季黄河封冻，为堵筑决口的最佳时机。鉴于此，尽管“丰工拨款，未能克期全到”，但“时已仲冬，距来年桃汛，仅八十余日，势难再缓”，清廷谕令在河官员赶紧动工，“不可迟缓”。[71]然而由于前期准备不足，堵口工程进展得极为艰难，“两次走占，以致不克合龙”。时间在流逝，转眼到了翌年春天，黄河化冻，春汛来临，堵口工程很难继续下去，在河官员只得“请于霜降水落后补筑”。[72]这意味着无情的黄水将肆意漫流长达一年的时间，其间造成的灾难姑且不论，仅就决口本身而言，一般时间越长，口门冲刷得越严重，堵口工程越难进行。

从清廷方面来看，虽因军务当头决定暂缓办理河工事务，但是当漕运大受水患影响之时，不得不进行调整。军务、漕务与河务复杂交织，考验着清廷的施政能力。翌年，由于“丰北口门，未经合龙，运河漫水未退，南粮北上，已形艰滞”。[73]由于漕粮关涉京畿所需，关系国家大计，面对漕运严重受阻之局面，清廷转而强调“现在河工、军务，均关紧要”，[74]“丰工亦在吃紧之际，该督启程后，即责成杨以增督同查文经竭力妥办。并饬该镇道等认真弹压稽查，务须趁此天气晴和，料物充足之时，催令进占”。[75]

咸丰三年正月二十六日，丰北决口终于“挂缆合龙”。[76]然而在政局动荡、经费支绌、河工贪冒成性的大背景下，丰工注定了是豆腐渣工程。按照大清河工律例，像堵筑决口这样的另案大工，保固期限一般为两年，可是刚刚完竣的丰北工程竟然未能经受住当年第一个汛期的考验。

（三）从堵而旋决到“暂缓”堵筑

咸丰三年“五月二十八、九两日，雷雨大作，黄水漫溢过堤，堤身坐蛰，刷开口门三十余丈”，丰北复成漫口。[77]闻此，咸丰帝大为震怒，下令处分在河官员：

丰工西坝尾土基漫塌口门，至八十七丈之多，该员弁等，堵筑草率，临时又抢堵不力，均属咎无可辞。所有疏防之专管官同知借署丰北厅通判张渼、署丰北营守备贺正捷，均着交部严加议处。兼辖之徐州道王梦龄、河营参将吕邦治、淮徐游击王基棠、徐州府知府赵作宾、署砀山县知县赖以平，均着交部照例分别议处。其工次专委守坝之候补通判章仪林，着一并交部照例议处。[78]

与此同时，还派人前往河干调查出事原因。经调查发现，一再申斥的贪冒问题非常严重，“徐州道王梦龄见好属员，擅将大工要款挪作他用，以致大汛时，抢险无资。河臣所称人力难施之处，亦有不实。至留坝文员系候补通判章仪林，武弁即系丰北原案失事合龙后开复之游击阚兴邦，河臣未将阚兴邦附参，亦属遗漏”。[79]清廷似乎找到了问题的“症结”所在，可是这对于堵口工程的继续进行已经没有实际意义，因为此时大清王朝面对的已不仅仅是农民起义造成的内乱，更是自身的存亡绝续问题。

丰北再决前夕，太平天国起义军占领了南京，正式建立起与清政府对峙的政权，此后组织的北伐，直捣京津。清廷备感惶恐之际再次调整堵口措施，改为“缓堵”，“南河现当办理防堵，若兴举大工，诚恐数十万夫麇集河干，奸匪因而溷迹，自应暂缓堵筑，以昭慎重”。[80]虽言“慎重”起见，实则惧怕河夫“挑动黄河天下反”，加重内乱。至于因河患而出现异常的漕运，由于太平军占领南京将运输线掐断，清廷改行海运。“暂缓堵筑”黄河决口，这是自清初以来从未有过的情况！由此不难想见，异常严峻的政治局势对清廷施政之影响，以及河工事务或将面临命运转折。

尽管清廷迫于时局不得已疏远河务，但是对一次较大规模的黄河决口决策犹豫最终放弃也令其遭受了隐形的重创。曾国藩在家书中提到咸丰元年的两件“大不快意”之事，一件是太平天国起义，另一件就是丰北决口。[81]咸丰帝也曾哀叹，“粤西军务未平，丰北河工漫口未合，内外诸务因循，未能振作”。[82]将丰北决口与太平天国起义并作扰心之事，在一定程度上说明此次决口也给清政府的统治造成了严重影响。

透过清廷应对丰北决口的反反复复明显可见，曾经备受重视的河工大政在急剧动荡的政治局势下已然失去了昔日的殊荣。由此亦可推知，随着战局的深入，清廷当更无心应对铜瓦厢决口。

三 “缓堵”决口为何意？

咸丰五年六月二十五日，即铜瓦厢决口后的第五天，咸丰帝接到了奏报。阅毕奏折，他立下命令：“着该署河督严饬道厅赶集料物，盘做裹头，毋使再行坍宽，以致工程愈大，糜帑愈多。”[83]紧接着又命河督“李钧等赶紧堵合”，不敷料物“设法协济”。[84]这似乎预示着清廷将按照惯例大举堵口工程，可是现实困境令其很快做出了调整。

姑且不论前述所及政治局势、财政困境以及河务状况等，仅堵口所需经费与物料，此项工程就无法进行。据河督初步估算：“本年兰阳漫溢，上游又复受淤，一经兴工堵筑，除应托引河外，江南自徐州至海口皆宜分段抽托，费增数倍。加以连年大堤残缺，必先一律补还，旧日临黄工段，皆须购储料物，以备不约，而计之用帑动逾千万。”[85]考虑当时清廷的财政状况，他认为“只有开捐一法可济要需”。[86]尽管为筹集经费，清廷变通办法，规定此次捐输不再局限于钱钞，“秫秸草垛麻橛等项，并准按照例价折算，与银钱、银钞一律捐输”，[87]但是由于军费、河工等项长期大行捐输，“各省捐输佐各省之供支而不足，安能襄集巨数留作工需？”[88]

筹集堵口所需物料同样困难重重。自丰北决口以来，清廷疏远河务，黄河日常修守陷于半瘫痪状态，两岸所存料物日渐稀少，决口发生后很快就“用尽无存”，[89]而临时筹集困难重重。据河督李钧奏报：

东坝购料稍易，现在赶办，克日可以完竣，西坝因形势未定，屡镶屡塌，钱粮不能应手，集料较难。盖附近堤里之料，先为滩水漫浸，堤外之料续为漫水淤没，远处之料又为雨后积水所阻，大车不能通行，小车搬运极为费力。现在督饬设法招徕，放价采购，并拨运临厅杂料。[90]

不难看出，决口发生后，由于到处一片汪洋，不仅料物被淹，运输也难以进行。再者，自明至清，黄河还被视为环卫京畿的一道天然屏障，太平天国起义爆发后，为严防太平军渡越黄河，威胁京畿，清廷采取了黄河禁运政策。这或许能够在一定程度上遏制太平军的发展，但是也极大地影响了黄河修防。比如“碎石一项，为抛护埽坝必不可少之需，连年因黄河严禁舟行，未能赴山采运，附近桩基柱石，亦搜罗殆尽”。[91]

考虑现实困境以及异常严峻的形势，咸丰帝渐生“缓堵”之意，只是鉴于清廷内部就决口堵还是不堵出现了两种截然不同的意见（详后），欲改变对策，还需谨慎，遂决定派李钧前往新河道进行实地勘察。

勘察归来，李钧奏称，兴举堵口工程存有两难：一是“需费甚巨，况当寇氛未靖，经费支绌，实无帑项可拨”，“今则到处劝捐，势涣力分，断难集事”；二为“现在逆匪未平，楚皖均与豫境接壤，本省各处联庄会刁民，不时窃发，倘再勾结滋事，所关匪细，此又不可不思患预防者”。基于此，他“暂请缓办”，“俟南省各路贼匪荡平，再行议堵”。此奏当颇合咸丰帝派他前去勘察的意图。以此为据，咸丰帝发布上谕：“现因军务未竣，筹饷维艰，兰阳大工，不得不暂议缓堵。”[92]

虽然上谕显示“缓堵”而非“不堵”，可是在当时的局势下，这个“缓”字之意不难想见。按照上谕所言，因“军务未竣”而施“缓堵”对策，“缓”应指将太平天国起义镇压下去之后再兴堵口工程。“缓”似乎有了期限，可是仔细分析不难发现，这实为不了了之之意。因为1855年对于清廷而言是非常艰难的一年，太平军的节节胜利与清军的连连溃败形成了鲜明对比，在这种局势下，咸丰帝对荡平太平军能有几成胜算？在他心里，“缓”的期限到底是多久实无从把握。因此，“暂缓堵筑”虽“是清廷基于国家财力和治黄形势做出的决策”，[93]可实质上为封建统治者在处理棘手问题时惯用的掩人耳目的脱身之术，目的在于集中力量镇压太平天国起义，即李文海先生所言“是任黄水四处横流，对黄河灾难不闻不问的一种冠冕堂皇的遁词”。[94]

对于决口，清廷未能按照惯例兴举堵筑工程，而是考量时局出台了“暂缓”办理之策，如此，对于决口造成的黄泛区数以百万计的灾民，清廷又将如何应对？