突发重大疫情下四类弱势群体人权的特殊保护[1]

常健[2]

摘要：突发重大疫情及其防控会产生四类弱势群体，分别是因自身身体状况而受到疫情更严重威胁的群体，因所处特殊情境而更容易遭受疫情侵袭的群体，因缺乏疫情防控措施适应条件和能力而生活困难的群体，以及因疫情防控措施而失去经济来源的群体。这些弱势群体的人权一方面需要获得平等的尊重和保障，另一方面需要予以必要的特殊保护。

关键词：弱势群体；疫情防控；人权保护

重大疫情涉及千家万户的生命和健康，这要求政府必须依法采取应急乃至紧急措施，预防和控制疫情的蔓延，救治感染者，降低疫情带来的危害和损失。值得注意的是，疫情对不同人群所造成的威胁是有差异的，不同人群抵御疫情侵袭的能力也有差异，那些受到疫情更严重威胁和那些更缺乏抵抗疫情能力的人就会成为疫情下特殊的弱势群体，需要予以特殊的保护。与此同时，当政府采取一系列疫情防控和患者救治的应急措施时，不同人群对应急状态或紧急状态的适应条件和适应能力是有差别的，那些缺乏适应条件和适应能力的人就会成为疫情防控中新的弱势群体。这些弱势群体的基本人权需要得到平等的保障，他们的特殊需求应该得到特殊的满足。因此，如何对疫情之下和疫情防控中出现的各类弱势群体予以平等的人权保障和必要的特殊保护，涉及人权的公平享有和平等实现，值得深入加以研究。

一 突发重大疫情下的四类弱势群体

在人权领域中所说的弱势群体，一般是指在特定社会体制下处于弱势地位的人群，由于特殊的历史原因和自身的生理或社会原因，其人权特别容易受到侵犯，因此其权利不仅需要平等保障，还需要相应的特殊保护。这样的弱势群体通常包括妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族或少数族裔等。

然而，在发生重大疫情时，面对疫情和政府为防控疫情所采取的各种应急措施，会形成各种相对弱势的群体。在这次新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情发生后，这些弱势群体的基本人权保障需求被凸显出来。我们可以从两个维度对这些弱势群体进行分类：第一个维度是疫情和疫情防控措施对人的影响；第二个维度是主体所具有的能力和所处的情境对人产生的影响。由这两个维度可以将突发重大疫情下所产生的相对弱势群体分为四种类型（见表1）。

表1 突发重大疫情下的四类弱势群体

第一类弱势群体是在突发重大疫情时因自身身体状况而受到疫情更严重威胁的人群，如疫情感染者、更易感染疫情的老年人和患有相关基础疾病的人，以及缺乏自我防护能力的残疾人、未成年人、孕妇、精神障碍者等。根据国家卫生健康委员会公布的数据，截至2020年2月29日24时，新冠肺炎累计确诊病例已达79824例[3]。根据《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》，截至2020年2月20日，在报告的55924例实验室确诊病例中，年龄中位数为51岁，重症和死亡高危人群为年龄60岁以上，以及患有高血压、糖尿病、心血管疾病、慢性呼吸道疾病和癌症等基础性疾病患者。病死率随年龄增长而增加，80岁以上者病死率最高（21.9%）。有并发症的患者病死率显著增高（合并心血管疾病患者为13.2%，糖尿病为9.2%，高血压为8.4%，慢性呼吸道疾病为8.0%，癌症为7.6%）。[4]根据国家卫生健康委员会发布的数据，截至2020年2月18日，已有323名严重精神障碍患者被确诊患新冠肺炎，有43名为疑似患新冠肺炎，范围涉及全国17个省份。[5]

第二类弱势群体是在突发重大疫情时因所处特殊情境而更容易遭受疫情侵袭的人群，包括与感染者发生各类密切接触的人员，如疫情救治一线的医护人员、感染者家属、快递员、商店店员等，还有处于特殊管制状态的监狱服刑人员、精神病院的住院患者，以及处于集中生活状态的孤儿院、养老院、残疾人福利院的住院人员等。根据《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》，在中国，新冠肺炎的人际传播主要在家庭中发生。密切接触者的感染率在武汉为1%～5%，在四川为0.9%，在深圳为2.8%，在广东为4.8%。截至2020年2月20日，全国476家医院报告了2055起医务人员感染新冠肺炎实验室确诊病例。在湖北、山东、浙江发生了监狱新冠肺炎传播。[6]据《中国新闻周刊》报道，武汉市精神卫生中心出现院内感染，有大约50名患者和30名医务人员确诊感染了新冠肺炎。[7]据财新网报道，武汉部分福利院、康养中心已经出现老人与医护人员交叉感染新冠肺炎的现象。[8]

第三类弱势群体是因缺乏疫情防控措施适应条件和能力而生活困难的人群。在此次抗击新冠肺炎的过程中，为了控制传染源、阻断传播、预防扩散，武汉关闭了市场，并从2020年1月23日起实行严格限制交通的措施。全国实施延长春节假期、交通管制、控制运能的措施，减少人员流动，取消人群聚集性活动。由于限制人员活动范围和非必需的商业流通，疫情暴发地区的居民和无法返回原居住地的人员的基本生活需求满足都受到了极大的限制，特别是那些滞留在疫情暴发地区无法返回原住地的人员，以及独居的老年人和缺乏人员照料的残疾人，会面临更大的生活困难。此外，患有其他疾病需要就医的患者也会由于医院集中力量和资源抢救疫情感染者而难以及时就医。

第四类弱势群体是因政府采取的疫情防控措施而失去经济来源的人群。在疫情防控期间，由于企业停产、商店停业、项目停工，出现了很多失业人员，或在停工期间没有收入的人员，以及靠拾荒维持生存的人员。一些家庭会因为疫情而陷入贫困。

由于这四类群体在突发重大疫情下的弱势地位，所以他们一方面需要平等的人权保障，另一方面需要必要的特殊保护。其中有些群体可能同时属于这四类弱势群体中的至少两类，例如患有其他需要医治的疾病的疫情感染者、滞留在武汉无工可打又无家可回的农民工、独居老人、残疾人、精神障碍者等，他们成为突发重大疫情下的“双重弱势群体”，需要予以更多的特殊保护。

二 在疫情防控中对弱势群体权利的平等保障

在疫情防控过程中，对上述四类弱势群体应当予以平等的权利保障，不能加以歧视或不合理的区别对待。

第一，应当特别防止对疫情暴发地区居民的歧视。为了防止疫情蔓延，政府会采取一系列措施限制疫情暴发地区人员的流动，疫情暴发地区居民会因此付出沉重的代价，因为这意味着无法通过外出来躲避疫情，而且自身的生活需求满足会受到极大限制。这是为所有其他地区人民作出的牺牲。在这种情况下，要特别防止对疫情暴发地区居民不加区分地污名化，把该地区名称用来命名病毒，把该地区居民等同于疫情的感染者，甚至对该地区居民加以丑化。这些做法都是对疫情暴发地区居民不受歧视权利的侵犯。

第二，在医疗服务、公共卫生服务和基本生活服务的分配上，需要一视同仁，防止对老、幼、病、残人员的忽视，以及对滞留疫情暴发地区的外地人的歧视。在疫情暴发时，医疗、公共卫生和基本生活用品都会在巨大的需求面前出现严重的短缺。针对这种短缺，政府会采取应急资源的分配措施，使医疗、公共卫生服务和基本生活用品供给能够更合理地满足居民的需求。在对应急资源进行分配时，要特别防止对弱势群体的忽视，用公平的标准平等保障每个社会成员的权利。一方面，要防止对老、幼、病、残等缺乏发声能力的人员的忽视；另一方面，要防止对滞留疫情暴发地区的外地人员的歧视。

三 在疫情防控中弱势群体所需要的特殊保护

弱势群体由于其所处的弱势地位，缺乏与其他群体平等行使基本人权的条件和能力，因此，需要根据各类弱势群体的特殊需求对其予以必要的特殊保护。在疫情防控过程中，各类弱势群体需要不同的特殊保护（见表2）。

表2 对各类弱势群体的特殊保护

首先，对于那些因自身身体状况而受到疫情更严重威胁的弱势群体，应当将其作为重点救治、预防和帮助对象。对重症感染者应当予以重点救治；对老年人和患有相关基础疾病的患者，应当将其作为重点预防和救治对象；对于残疾人，应当根据他们残疾的状况提供相应的帮助，如对聋哑人提供有关疫情防控的手语服务，对身体残疾者提供无障碍服务，对视力残障者提供盲文服务。

其次，对于因所处特殊情境而更容易遭受疫情侵袭的弱势群体，应当给予相应的帮助。对于救治一线的医护人员，应当为他们提供充分的防护装备；对于与感染者密切接触者，应当提供专门的设施进行隔离观察；对于在疫情期间仍然从事防疫物资和基本生活品物流供应的人员，应当予以特别关心，为他们提供更安全的防护条件。对于在孤儿院、养老院、精神病院的住院人员，应当保障他们获得所需要的护理和卫生防疫服务；对于监狱服刑人员，应当保障他们获得必要的卫生防疫服务。

再次，对于缺乏疫情防控措施适应条件和能力而生活困难的弱势群体，应当作出相应的特殊安排。对于被封城的疫情暴发区域居民，应当提供基本生活保障；对于滞留在疫情暴发区域的外地人，应当提供基本住宿和必需的食物。对于缺乏护理照料的老年人、未成年人、孕妇、精神障碍者，应当提供特殊的照料服务。对于患有其他疾病需要就医的患者，需要统筹安排医疗人员和医疗资源以保证他们能够得到及时和必要的医治。

最后，对于因疫情防控措施而失去经济来源的弱势群体，应当给予适当的生活补贴和基本生活保障。特别是对失业人员、失去经济来源的人员、陷入贫困的家庭，政府应当给予紧急救济，使他们能够维持基本生活。

针对新冠肺炎疫情下弱势群体的各种问题，政府及时发布了一系列文件，要求对各类弱势群体予以必要的保护。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组发布了《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》。国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制发布了《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，要求“各地对于受疫情影响在家隔离的孤寡老人、因家人被隔离收治而无人照料的老年人和未成年人，以及社会散居孤儿、留守儿童、留守老年人等特殊群体，要组织开展走访探视，及时提供帮助”。[9]民政部先后印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》《新冠肺炎疫情高风险地区及被感染养老机构防控指南》《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，要求“进一步做好养老机构、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、精神卫生福利机构、流浪乞讨人员救助管理机构和殡葬服务机构等民政服务机构新冠肺炎疫情防控和服务保障工作”。[10]国家卫生健康委员会也针对弱势群体保护发布了一系列文件，如《关于全力做好一线医务人员及其家属保障工作的通知》《关于加强新型冠状病毒肺炎疫情防控期间孕产妇疾病救治与安全助产工作的通知》《关于贯彻落实改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》《关于加强疫情期间医疗服务管理　满足群众基本就医需求的通知》《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间养老机构老年人就医指南》《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》《关于做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员老年亲属关爱服务工作的通知》《基层医疗卫生机构在新冠肺炎疫情防控期间为老年人　慢性病患者提供医疗卫生服务指南（试行）》等。这体现了政府对突发重大疫情下各类弱势群体权利的尊重和保护。

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[1]本文系国家社科规划项目“基层政治稳定与风险管控研究”（项目编号：19BZZ048）、中央高校基本科研业务专项资金资助项目“联合国人权理事会普遍定期审议机制研究”（项目编号：63192701）、中央高校基本科研业务费专项资金项目“发展中国家人权发展道路研究”（项目编号：63182074）、中央高校基本科研业务费专项资金项目“构建人类命运共同体理念与全球人权治理研究”（项目编号：18JJD810002）的研究成果。

[2]常健，南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）主任，南开大学周恩来政府管理学院教授，哲学博士。

[3]国家卫生健康委员会：《截至2月29日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》，国家卫健委网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/9d462194284840ad96ce75eb8e4c8039.shtml，最后访问日期：2020年3月1日。

[4]《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》，国家卫健委官方网站，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3578/202002/87fd92510d094e4b9bad597608f5cc2c.shtml，最后访问日期：2020年3月13日。

[5]国家卫生健康委员会：《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》，国家卫健委网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/zhengcwj/202002/f315a6bb2955474c8ca0b33b0c356a32.shtml，最后访问日期：2020年2月18日。

[6]《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》，国家卫健委官方网站，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3578/202002/87fd92510d094e4b9bad597608f5cc2c.shtml，最后访问日期：2020年3月13日。

[7]李想俣：《武汉精神卫生中心院内感染，约80名医患确诊新冠肺炎》，人民网，http：//society.people.com.cn/n1/2020/0209/c1008-31577664.html，最后访问日期：2020年2月8日。

[8]曹文姣：《武汉养老院现多例疑似新冠感染》，财新网，http：//china.caixin.com/2020-02-20/101517853.html，最后访问日期：2020年2月20日。

[9]国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制：《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-02/28/content_5484533.htm，最后访问日期：2020年2月28日。

[10]民政部：《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/202002/20200200025124.shtml，最后访问日期：2020年2月28日。