第三节 基础设施的分类与比较

前文已经对基础设施内涵有了比较细致的梳理和探讨，但是仍有必要对基础设施的分类进行论述。需要注意的是，本文对基础设施的分类，是站在当前历史维度下，从我国目前基础设施发展的实际情况出发，将基础设施进一步分类为传统基建项目、海外基建项目和新基建项目。

一、基础设施的分类

（一）传统基建项目

对于何为传统基建项目，不同历史阶段所给出的答案都不相同，回溯到二十世纪八十年代，传统基建项目可能就是交通、水利、能源、农业和林业。到了今天，传统基础设施的内涵和外延已经发生了变化，2016年国家发改委印发的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）^[14]则明确将能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程认定为传统基础设施领域的范畴。

1.能源基础设施

《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》^[15]中对于能源和能源基础设施有了明确定义，前者指的是产生热能、机械能、电能、核能和化学能等能量的资源，主要包括煤炭、石油、天然气（含页岩气、煤层气、生物天然气等）、核能、氢能、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源；而后者则指的是保障能源基础公共服务的设施，包括输配电网络、石油天然气输送管网、能源储备设施、能源专用码头、液化天然气接收站、铁路专用线等能源设施。值得注意的是，能源基础设施覆盖领域重点针对的是能源的存储和运输介质，而并非一般意义上认为的出产或生产能源的设施，比如煤矿、油田和电厂等。

2.交通基础设施

作为经济基础设施的一种，交通运输基础设施是指为了满足人们出行、货物运输等需要而投入建设的一种公共资源，本质上是实现人力和经济资源跨区域配置的一种载体。我国在经济社会发展中一贯坚持交通运输先行理念，“要想富，先修路”不仅是人民生活经验的总结，更是交通基础设施对我国发展所起到巨大作用的一个缩影。

根据我国运输系统的构成，交通运输基础设施可以分为铁路交通运输基础设施、道路交通运输基础设施、水路交通运输基础设施、空中交通运输基础设施和管道运输基础设施；根据交通运输的线路特征则可以分为陆地交通运输基础设施、空中交通运输基础设施和水路交通运输基础设施；按运载导向方式则可以分为轨道交通运输基础设施、管道交通运输基础设施、航道交通运输基础设施和道路交通运输基础设施；根据交通运输作用功能的不同，其又可以分为线路交通运输基础设施、站场交通运输基础设施、枢纽交通运输基础设施和附属交通运输基础设施。

3.水利基础设施

我国幅员辽阔、河流众多，兴修水利一直以来都是重点关注且难以解决的问题，水利基础设施直接关系到一个地区人民的生活和生产水平。我国一直把水利基础设施建设作为国家发展的重点。水利基础设施项目绝大部分是纯公益性项目，是民生工程，包括水库建设、堤坝加固、河道清淤、农村供水、水土保持等，这些项目既与支撑国民经济发展密切相连，又与保证人民生命财产安全息息相关。

4.环境保护基础设施

伴随着经济快速发展和环境状况变化，我国对于环境保护的重视程度不断增强，环境保护逐渐成为社会重视、人民关心的一项重大问题。而与之相伴随的，就是环境保护基础设施在我国境内实现了长足发展。作为传统基础设施的一个重要组成部分，实施环境保护基础设施的目的是保护和改善环境质量、治理环境污染和保证公众健康。环境保护基础设施提供的产品和服务大多数与改善和优化城乡居住环境密切相关，如城乡生活垃圾处理设施的建设、生活污水处理设施的建设以及工业废水、废气污染的处理等，除了这些还包括一些城乡环境绿化类的基础设施等。

5.农业基础设施

如果说交通运输是我国经济腾飞的翅膀，那么农业对于我国而言则一直是立国之本、强国之基，农业基础设施的地位可见一斑。概括来说，农业基础设施指的就是在农业生产活动中所必须投入的物质与社会条件有机整体的总称，也泛指在农业生产活动产前、产中和产后的三个环节中，所使用的农业生产公共要素的总和。具体来说，这些在农业生产活动中必需的物质条件包括农用灌溉、公共水利设施、道路、储藏、运输和销售设施等。

6.林业基础设施

林业基础设施是林业基本生产要素之一，是提高林业生产力水平的物质保障，是巩固园林绿化造林成果和解决所面临新问题的途径，更是园林绿化建设的重要组成部分。^[16]林业基础设施不仅包含了为一个国家和地区林业生产和林业经济、社会及生态效益功能的实现提供公共服务的物质工程设施，也包含了保证一个国家和地区林业经济功能、生态功能和社会功能正常发挥的公共服务系统。具体来说，包括各种林业道路、林业供电和通信设施、各类林区标志等，当然也包括一些林区监控系统，如火灾和野生动物轨迹监控系统等。

7.重大市政工程基础设施

市政工程基础设施指的是那些能够直接或间接提高城市的生产水平或生产效率的经济设施和项目，是城市中为了顺利进行各种经济活动而建设的设施的总称。^[17]顾名思义，重大市政工程基础设施指的是大型、基础型的市政工程基础设施。市政工程基础设施的出现和发展离不开城市的兴起，在我国城市化进程中，重大市政工程基础设施的兴建为城市的规模化发展做出了不可磨灭的贡献，同时也给城市管理的系统化提供了不小的助力。作为具有公共产品属性的基础设施，重大市政工程基础设施一般包括大型的城市道路、桥梁和管廊等。

（二）海外基建项目

改革开放以后，我国海外基础设施建设蓬勃发展，规模持续扩大。总的来说，其发展可分为五个阶段：1949—1978年的援助拉动阶段、1979—1982年的初创起步阶段、1983—1999年的稳步积累阶段、2000—2010年高速增长阶段以及2011年至今的转型升级阶段。^[18]在我国海外基建的发展过程中，按照地区不同又可以分为欠发达地区的海外基建和发达地区的海外基建，前者主要是一些发展中国家的基础设施，这也是我国海外基建市场的主要所在地；而后者无需多言，主要指的是发达国家的基础设施。

1.欠发达地区的海外基建

由于发达国家或地区的基础设施建设已经相对完善，且当地投资竞争者激烈或市场已经基本饱和，因而中国企业在进行海外基础设施项目投资和建设时主要集中在经济发展相对欠发达区域。在这一过程中，涌现了一大批我国企业承建的海外基础设施项目等。欠发达地区的基建项目主要集中在传统基建领域，尤其是在交通运输行业表现得尤为明显。

2.发达地区的海外基建项目

发达地区不仅在经济发展上有着深厚的积淀，在传统基础设施领域也积攒了丰富的经验，凸显出系统化和专业化的特点。

虽然发达地区在传统基础设施领域积攒了丰富的经验，但是由于目前我国在5G商用领域一定程度上实现了“弯道超车”，因此在新基建项目的海外信息基建板块，中国的一些企业已经占据了一定市场份额。未来我国海外基建项目的数量将不断增多，且范围也有不断扩大的趋势，我们期望在新一轮的信息技术革命中，中国企业能够把握住自身的技术优势，参与到发达国家新一轮的信息基础设施更迭和换代中。

（三）新基建项目

在没有官方正式说明的情况下，新基建一度成为“七大领域”“四大行业”的代名词，并且就整个2018年和2019年而言，新基建在我国的发展还是停留在概念化阶段，这种情况直至2019年底、2020年初才发生了新的变化。

2019年底和2020年初，伴随着各省、自治区和直辖市2020年经济计划的抛出，新基建逐渐成为经济领域的一个热词，也被认为是我国经济发展未来的重要推力。但对于新基建到底包含哪些项目，其概念和范围如何确定，一直仅存在于理论界的讨论中。直到2020年4月20日，国家发改委给新基建做了一个明确的定义，“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”，并首次明确了“新基建”项目的范围——信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三个方面。^[19]

1.信息基础设施

信息基础设施项目主要指的是基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如，以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。新一代的信息技术及其基础设施为提振经济恢复和发展提供重要助力。

2.融合基础设施

融合基础设施项目主要指向深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。我国传统产业融合新一代信息技术的突破性发展为经济逆势发展奠定了基础，涌现出了一大批云制造、云贸易和云展会等，刺激了在线工业和商业采购、供应链管理和数字化城乡一体发展等。

3.创新基础设施

创新基础设施围绕的是支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。创新基础设施的提出主要是为新技术的研发和新产品的制造提供平台和载体，致力于打造科技创新重要策源地、自主创新战略高地和全球创新网络重要枢纽。

上海市出台的《上海市推进科技创新中心建设条例》^[20]就是对国家力推的创新基础设施的回应，该条例将“最宽松的创新环境、最普惠的公平扶持政策、最有力的保障措施”的理念体现在制度设计之中，加大了对各类创新主体的赋权激励，保护各类创新主体平等参与科技创新活动，最大限度激发创新活力与动力，从主体建设到人才、金融和社会环境建设多个方面为各类创新平台的建设架桥铺路。

二、基础设施的比较

传统基建和新基建在领域上呈现出明显的不同，由于海外基建一定程度上是二者的交叉，因此这里的比较集中在传统基建和新基建两者之间。毋庸置疑，同为基础设施，传统基建和新基建都有着基础设施所共通的特性，比如公共性、通用性和基础性等。但是二者之间的不同也十分明显，主要体现在覆盖领域的科技化差异、参与主体的多元化差异和参与方式的市场化差异三个方面。

1.覆盖领域的科技化差异

传统基建和新基建在覆盖领域上的不同十分明显，前者集中围绕能源、交通、水利和农业等；而后者重点关注5G、大数据中心、深度应用互联网、人工智能和云计算等，这两者覆盖领域的科技化差异十分明显。

新基建重点关注信息化网络型基础设施建设，强调加大消费升级和产业升级领域的基建投资力度，围绕的是经济结构的转型和产业更新的提升，伴随的是新业态、新产业和新服务的发展与壮大。这些基建新领域的拓宽离不开新科技的支持，相较传统基建项目，无论是其行业本身科技含量还是作为项目参建单位的科技门槛都有了一定程度的提高。

2.参与主体的多元化差异

传统基建项目中参与主体比较单一，而新基建项目中的参与主体相对而言呈现出多元化的特点，并且参与主体的多元化同时反映在项目参建方和投资方两个层面。从项目参建方角度而言，随着新基建项目类型的增加和领域的拓宽，项目参建方扩展到高科技和智能领域的企业，不像传统基建项目中以建筑施工企业为主。从项目投资方角度而言，新基建中的大部分项目仍处于未开发的蓝海，并且给非政府投资主体预留了相当大的空间，特别是具有相应的软硬件生产制造、运营和服务能力的企业，如互联网、物联网、5G网络、人工智能设施和大数据中心设施的生产商、运营商和服务商正大举“进军”新基建。相较传统基建行业的强政府管制和重国资输出而言，新基建项目投资主体无疑将会更加丰富和多元。

此外，新基建除了参与主体的变化之外，更注重不同主体之间的交互共融。传统基建领域，在按类别条块化管理的体制下，我国建设工程项目长期沿用传统的设计、施工等平行运作模式，在《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）^[21]中，对工程总承包企业推行设计、施工“双资质”模式，意在发挥上下游联动效应，突出整合优势。在新基建语境下，不同于传统基建中的按类别条块化管理，将更注重核心技术的深度融合，引发乘数效应。相比传统基建影响特定的垂直领域，新基建不受时空限制，将更直接有效地拉动包括新一代信息技术、装备、人才等各要素的投入，覆盖面更广、参与主体更多，将给产业升级带来更大的空间，推动形成新的产品服务、新的生产体系和新的商业模式。

3.参与方式的市场化差异

一直以来，传统基建市场环境相对封闭，建设和投资主体比较单一。近几年传统基建中的产能过剩、投资效率低下、政府隐性债务等问题受到广泛关注，随着监管环境变化与融资手段创新，基建市场化的步伐也在加快，例如PPP模式^[22]连接了政府和社会资本，由社会资本整合社会资源进行基础设施建设，有效降低了政府负债，提高了公共服务提供效率，成为近年来政府大力支持和推广的投融资模式。

基建市场化的特点在新基建中会更加突出，新基建更加注重调动民间投资积极性。一方面，财政资金用于新基建的投资规模可能会因种种原因受到影响。另一方面，庞大的基建投资需求仅靠政府是不可能实现的。更为重要的是，只有在基建领域发挥市场化作用，借力社会资本在公共服务提质增效上的能力优势，打好政府引导和市场创新的组合牌，代表新兴产业的新基建才能避免债务泡沫、产能过剩，提高投资效率。

也就是说，市场化，一方面，是参与主体多元化的直接结果，另一方面，新的投资方式、参与方式甚至是传统项目发包方式的变革都会给新基建市场注入新的活力，使得整个市场的活跃度和自由度都会获得较大提升。