1.1　研究背景及意义

1.1.1　研究背景

地球上的生态系统通过各种生物和物理过程直接和间接地为人类社会提供多种关乎其生存和发展的产品（goods）和服务（services），这些产品和服务统称为生态系统服务（Ecosystem services）［millennium ecosystem assessment（MA），2005］。它不仅包括生态系统直接为人类提供的生态系统产品，如食物、木材、医药及其他工农业生产的原料等，更重要的是其支撑和维持了地球的生命支持系统，维持生命物质的生物地化循环与水文循环，保持生物物种与遗传多样性，净化环境，平衡与稳定大气环境（Daily，1997）。生态系统产品和服务的可持续供给是人类社会可持续发展的基础。然而，人类长期以来对生态系统服务及其重要性的不了解，以及传统商品市场对其价值的过分低估或者完全忽视，导致人类盲目地、掠夺性地开发和利用这些产品和服务，致使许多重要的自然生态系统遭到了前所未有的破坏，有的自然生态系统甚至无法再为人类提供服务，更甚者还会对人类的生产和生活造成负面影响，如温室效应、环境污染、植被破坏、淡水短缺等，对人类社会的可持续发展构成严重威胁。Daily等人（2009）指出，造成全球范围内60%以上的生态系统服务出现退化的主要原因是人类对生态系统服务缺乏有效的管理。因此，如何加强生态系统服务管理、引导和规范人类活动，从而协调生态系统服务保护与社会经济发展之间的关系是人类发展面临的一个重要议题（郑华等，2013）。

针对这一议题，近年来国际上相继提出了许多研究计划，旨在将生态系统服务整合到管理决策中，并要求从生态系统服务的认知转变为有效的政策和财政机制，进而增强经济社会可持续发展的能力（Daily et al.，2009）。2001年，联合国启动了千年生态系统评估计划（the millennium ecosystem assessment，MA），收集和整合了全球、区域、国家和局地等不同尺度的主要生命支持系统，如农业用地、草地、森林、河流、湿地和海洋等生态系统己有的生态学数据、信息，从各自然生态系统的演变及其演变对生态系统的生态服务功能造成的影响、生态系统响应等方面进行评估，以此为政府决策和管理部门提供科学的信息、依据，指导和影响决策者和管理者对自然生态系统进行科学的决策和管理，满足自然生态系统的可持续发展，从而实现其为人类社会可持续发展提供产品和服务（赵士洞和张永民，2004）。美国生态学会在2004年提出的“21世纪美国生态学会行动计划”中，将生态系统服务科学作为生态学面对拥挤地球的首个生态学难点问题。2006年英国生态学会组织科学家与政府决策者一起提出了100个与政策制定相关的生态学问题，其中第一个主题就是生态系统服务研究。2014年，为应对全球环境变化给各区域、国家和社会带来的挑战，加强自然科学与社会科学的沟通与合作，为全球可持续发展提供必要的理论知识、研究手段和方法，由国际科学理事会（ICSU）和国际社会科学理事会（ISSC）发起、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国环境署（UNEP）、联合国大学（UNU）、Belmont Forum和国际全球变化研究资助机构（IGFA）等组织共同牵头，组建了为期十年的大型科学计划“未来地球计划（Future earth）”（2014—2023）。其中，生态系统服务与可持续性发展为“未来地球计划”在中国开展的12个重点领域之一。

在众多的生态系统服务管理手段中，生态补偿作为一种新型的资源环境管理制度，是实现生态文明的重要政策措施。它将资源环境外部的、非市场化的价值转化为对当地环境服务提供者的财政激励，在协调生态保护过程中的各方利益关系、维护社会公平、提高生态系统服务功能等方面发挥着积极的作用（王国成等，2014）。但是，如何制定科学合理的生态补偿标准是生态补偿的关键问题（赵雪雁等，2012）。2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。在新常态下，党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设的重要性和紧迫性也作出了科学论述，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中进行谋划和部署，明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十九大报告明确指出要“加大生态系统保护力度”“建立市场化、多元化生态补偿机制”。党的二十大报告提出：“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”2024年2月23日国务院第26次常务会议通过《生态保护补偿条例》；全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。这一系列举措都表明中国建立生态补偿机制的重要性和迫切性。

面对生态环境状况恶化，经济发展与环境保护之间的矛盾突出的局面，各地区、各部门根据中央精神，在大力实施生态保护建设工程的同时，也开展了大量的生态补偿实践工作。杭州市是中国第一批建立和实施生态补偿机制的城市，在生态补偿机制上进行了较早的尝试，即其突破财政体制实行了跨行政区域的补助政策，财政上缴到哪一级，就由哪一级来实行财政资金补助。从2006年到2013年8月，杭州市财政转移支付生态补偿资金4.5亿元人民币。在杭州市财政的支持下，上游县（市）启动了一大批生态建设和环境基础设施项目，改善了500万人的人居环境，保障了500万人的饮水安全。2011年，财政部会同环境保护部出台了涉及浙江、安徽两省的新安江流域水环境补偿试点实施方案，明确补偿的资金来源、标准和具体办法，开展跨省级行政区域水环境生态补偿试点。2013年江苏省政府办公厅下发《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，建立生态补偿转移支付制度，这是2013年江苏省省政府十大重点工作任务“大力推进生态文明建设”的重要内容之一。补偿机制突出“谁保护、谁受益”“谁贡献大、谁得益多”的导向，对不同区域、不同级别、不同类型的生态红线区域，采取不同标准进行补助，即对一级管控区给予重点补助，对二级管控区给予适当补助。

当前，我国的生态补偿机制建设虽然取得了积极进展，但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，人们对生态系统服务价值的认知水平有限，实施工作难度较大，因此在工作实践中还存在不少矛盾和问题，主要包括以下三个：

（1）补偿资金来源渠道和补偿方式单一。

补偿资金主要依靠中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。尽管近年来多地区对横向生态补偿进行了尝试，但在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和生态保护受益区的公众没有参与。

（2）补偿对象确定方式不合理。

受法律不完善和相关资金短缺的影响，生态补偿对象的确定存在一定的局限性和盲目性。我国偏重于对生态环境类型的分类，而忽略了对林地、水域以及生态系统整体的价值考量。按照国家法规划定的自然保护区、保护林、生态保护流域的补偿拨款尚不能满足当地的社会发展要求和生态补偿需要，一些参评等级较低，范围相对较小的区域往往得不到应有的重视。考虑到同一类型生态系统在不同地域类型影响力不同，简单的统一标准往往容易忽视对等级较低而影响较大的生态区域的有效保护和合理开发。由于补偿对象范围过于狭窄，生态系统得不到全方位、多角度的合理维护，影响了补偿的效果，限制了生态补偿资金的合理有效利用。

（3）补偿标准低且单一，确定方法缺乏科学依据。

目前我国的生态补偿标准是以政府支付能力为基础确定的，没有充分考虑保护森林、草地、湿地等给农牧民带来的机会成本的损失。尤其在许多地区生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害费用和火灾的防护费等，农民根本得不到任何补偿金（欧阳志云等，2013）。并且，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。另外，多数地区的生态补偿标准往往存在“一刀切”的现象，未考虑生态系统的差异性，补偿者的承担能力等，缺乏差别化、动态化的补偿标准（金淑婷等，2014）。因此，探讨有效的差异化的生态补偿标准对我国建立生态补偿机制具有科学的指导意义。