绪论

一 选题意义

1861年改革之后，俄国废除了农奴制，踏上了发展资本主义的道路。这场关键性的改革拉开了俄国大改革时代的序幕，成为俄国历史上的一个重要转折点。在20年左右的时间内，除了农奴制改革以外，亚历山大二世还推动和展开了一系列改革，包括地方自治改革（земская реформа）、城市自治改革（городская реформа）、司法改革（судебная реформа）、军事改革（военная реформа）、教育改革（образовательная рефома）等。在这其中，地方自治改革是非常重要而且取得突出成绩的一场改革，不仅为当时人所关注，而且为后来人所继承。2003年10月6日，俄联邦杜马通过了《俄罗斯联邦地方自治组织一般原则法》（《Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации》）的事实表明，这场改革对于当代的俄罗斯仍然有深远影响。[1]

地方自治改革与城市自治改革、司法改革一样，都是具有近代自由主义色彩的改革运动，但它又带着俄国自身的特点，与西方的地方自治实践有所不同。俄国的地方自治改革，是在国内专制主义中央集权力量非常强大但是政府结构不完善、政府职能行使不充分的情况下进行的。一方面，改革前俄国政府的建制比较单一，除了军事和外交以外，其最重要的职能就是收税和治安，而教育、医疗、经济等社会治理方面则处于疏于管理的状态，而且基层政权建设力量也很薄弱，这是俄国在克里米亚战争中惨败的原因之一，当然也无法适应改革后日益复杂化和分工专业化的社会形势，于是政府希望通过建立由贵族领导的地方自治机构来弥补自身在地方管理和社会建设方面的不足，并借此补偿贵族等级在农奴制改革中所遭受的损失，缓和在农奴制改革之后日益激化的社会矛盾，挽救统治危机；另一方面，政府也清楚地了解这些贵族（主要是推崇改革的自由派贵族）主导的地方自治机构（也包括其雇员——地方自治知识分子）与自己在指导思想、改革方向、行事风格等方面存在着一定的距离，担心这种合法而且分布较广的政治组织发展成为异己的政治力量，从而对沙皇政府的统治构成威胁，于是就通过法律对地方自治机构进行种种限制，让它们只能作为一种社会性组织来管理某些为政府服务、替政府分担管理职能的领域（例如大车官差、农民事务调解、地方民事管理等，在初期这些还是地方自治机构的主要职责）和某些民生领域（例如教育、医疗等，而且即便是在教育和医疗这种远离政治的民生领域，政府也只是让它们“主要在经济方面”进行管理，行政权还是被政府抓在手里），在实践中对它们的活动也增添各种障碍（例如在财政上受到政府的制约，在具体事务上受到政府的干涉等），希望能够牢牢地控制住它们，让它们成为政府的附庸。所以总的来说，专制政府需要地方自治机构来协助治理社会和缓和矛盾，但是只允许它在一定范围内存在，并要对它进行严格的控制。而反过来讲，地方自治机构的活动空间是非常有限的，它只能在专制政府设定的范围内活动，而且要面临现实中的重重阻力。

即便如此，俄国的地方自治改革也取得了巨大的成绩。在国民教育方面，地方自治局创办了为数众多的初等学校和一批中等学校、师范学校、职业学校，在校外教育方面也采取了一系列措施，到20世纪初期还力主推动俄国实行免费普及教育，构建大众化的学校网络，这些都毫无疑问地提高了民众的受教育水平，为俄国的文化教育事业做出了重大贡献。在医疗卫生方面，地方自治局不仅创造了医疗区制度，建立了各种类型的医疗设施，在城市有省医院、精神病院和县城医院，在农村有医疗区医院和诊疗所，而且在地方自治机关和医生们的努力之下，俄国的医疗事业开始和部分实现了由医士制度、巡诊制度向住院制度的历史性转变，并保持了免费医疗的特性；另外，地方自治机构在卫生防疫和防治流行病方面也做了不少工作。在经济方面，地方自治机构对于农民和农业问题保持了长期的关注，为了发展农村经济，解决农民缺地少地问题，它们发放小额土地贷款、粮食抵押贷款、货币贷款，并支持建设农民银行，甚至组织农民向西伯利亚等地迁徙；为了提高农业技术，它们推广各种农机农具和改良农种，聘请农艺师，建设实验田和农场，创办农业学校；为了发展手工业，地方自治局还尝试着建设劳动组合和作坊等。在兽医学方面，面临着19世纪下半期动物疫病不断暴发的情况，地方自治局一方面聘请大量的兽医医生和兽医医士进行动物防疫，另一方面进行兽医区的规划和兽医院的建设，而且开展牲畜保险活动，一旦牲畜因为感染动物疫病而死亡，则可以为农户挽回一部分损失。在统计方面，地方自治统计员直接深入各家各户，通过实地考察获取准确而完整的信息，并对收集上来的数据进行有效的整理加工，比政府的统计工作做得更好。在修路方面，地方自治局将修建道路所征收的实物税改为货币税，既有利于更加均衡地分担税务，又有利于道路的顺利修建；1895年道路基金成立之后，这项事业获得更快的发展。除此之外，地方自治机构还承担起了发展防火保险、开展社会救济、建设邮局和驿站等事务。其中，地方自治机构工作最突出、成效最显著的，当属国民教育和医疗卫生两个方面，它们的实际成果不仅使当时的民众获益，也对后来的苏联和现在的俄罗斯产生了巨大影响。

可以说，这些民生方面的活动既是地方自治机构能够发挥作用的主要领域，也是地方自治改革的主要成就。要知道，在俄国落后的现实条件和专制政府的严密控制下，取得这些成就是相当不易的。但是长期以来，由于受到苏联历史编纂学的影响，我们要么对这一重要的改革活动视而不见，要么只是本末倒置地主要从政治的角度对地方自治机构的活动进行解读，这无疑会使俄国地方自治改革的主要方面难以彰显于世（当然，从政治角度进行解读是必要的，有助于我们了解地方自治机构所面临的政治环境及其与政府之间的关系，但如果将这场改革等同于政治活动，就有失偏颇了）。本书以俄国地方自治机构的民生活动为主题，主要探讨它们在国民教育（兴学）、医疗卫生（兴医）、农业农民问题（兴农）和其他领域（兽医学、统计、修路等）的活动是如何进行的，又为何能够取得令人瞩目的成就。但愿本书能够丰富我们对俄国地方自治改革的认识。

另外，地方自治机构作为民选机构，在民生方面的建设是不遗余力的，无论是在教育、医疗还是在农业、兽医学、修路方面，都积累了丰富的经验，其最大的受益者是普通民众。在今天，民生问题已经成为我们日益关注的话题，大家都在讨论怎样改善民生，怎样使这种活动惠及更多的人群。在这方面，100多年前俄国地方自治机构的民生活动会给我们有益的启示。