三 相关概念的含义与本书研究范围的界定

（一）狭义的民生与广义的民生

“民生”一词，最初出自《左传·宣公十二年》：“民生在勤，勤则不匮。”这里的“民”就是百姓、民众的意思。《汉语大词典》中对“民生”的解释是“民众的生计、生活”[63]。从这个意义上看，凡是与人民的生计相关的问题，都可称为民生问题；凡是为促进人民的生计而开展的活动，都可称为民生活动。

现代意义上的民生，有广义和狭义之分。狭义概念上的民生，是从社会的角度来看待的，它包括民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益的保护等方面。具体来说，现在我们通常所谓的“民生”包括就业、医疗卫生、教育、收入分配、住房保障、社会保障、人居环境（道路、通信等公共设施，公共安全保障，应对自然灾害及其他）等方面，当代中国流行的“加快以民生为重点的社会建设”中的“民生”，也是从这个意义上讲的。这种狭义的民生有着相对准确的概念和范围，是比较容易理解的。

广义上的民生，概念则丰富得多。在马克思、恩格斯看来，民生的实质就是“现实的个人”通过“他们的活动”提取“他们的生活条件”（包括物质生活条件、社会生活条件、政治生活条件和精神生活条件），以满足自身生存发展的需求。在这里，“现实的个人”、“他们的活动”和“他们的生活条件”是三个辩证统一的基本要素，构成了马克思恩格斯民生思想的总体结构或基本图式。[64]在这其中，“他们的生活条件”是民生的基本内容，不仅包括物质生活，也包括社会生活、政治生活和精神生活；“他们的活动”则是民生的载体或生长机制。在马克思看来，人类生活就是在“他们的活动”中形成和表现出来的，并且在“他们的活动”中改变和完善。这就是广义上的“民生”，基本上囊括了人的生活的全部内容，因而“民生活动”也基本上等同于实践活动。

广义上的民生之所以如此内容丰富，是因为人作为一种总体性的存在，其需要是多维度的、多层次的。需要的层次和结构越复杂、需要的内容越丰富，就意味着人越趋向于全面、趋向于自由。恩格斯曾经从哲学的高度，把人的需要分为生存需要、享受需要和发展需要三个不同的层次。生存需要是人的最基本需要，这是人能够进行一切历史活动的前提。享受需要是在生存需要得到基本满足的基础上产生的，是旨在提高生活质量、改善生活条件的需要，包括物质生活享受和精神生活享受。人的最高层次的需要是发展需要，是人为了自身的完善和完美而产生的理性欲求的需要，包括人在劳动实践的基础上形成的自然素质、社会素质、精神素质三个方面的全面发展。[65]人的需求的多样性决定了民生内涵的丰富性和民生活动的广泛性。

历史地看，民生的内容是随着经济社会的发展而不断发生变化的，有一个不断生长不断递进的过程。从经济学角度看，最开始的时候，人的“生存”和“温饱”是头等大事，具有首要意义，民生建设也就围绕着这两方面来展开。但是，当一个国家建立了基本的民生物质基础之后，民生需要的满足在越来越大的程度上具有精神因素参与决定的特征。如果不能提高精神性产品的供应，由于幸福的物质成本递增，民生的供求关系可能在物质基础较高的水平上发生失衡，即较高的物质产品供应并不能增进社会幸福，甚至可能产生普遍的抱怨和社会动荡。[66]所以这个时候实现社会的公平、正义，已经成为民生建设的应有之义。从政治学角度来看，教育、医疗、住房、就业等方面是民众最为关注的基本民生，如果说这种“基本”被视为一种公民待遇，那么它就应该“均等”地惠及共同体中的所有成员。“基本”在于使公民能够安身立命，“均等”在于保障公民生存的起点公平。[67]更进一步地说，民生与政治文明的发展有着密不可分的关系。民生与民主互为表里，民生建设与民主建设互为杠杆。民生建设是民主建设的基础，而民主建设是民生建设的保障，如果人民无法决定自己的命运，无法为自己的事情做出选择，那么民生也必然凋敝。而且，在现代社会，人们对于生活的理解已经超越了吃喝拉撒睡的层面，人们并不满足于物质富足的生活，也需要体面而有尊严的生活。民主权利不再高不可攀，而成为人民生活不可或缺的一部分。这样，民生就是民主，民主就是民生，不进行民生建设，就不可能真正促进民主建设，反之亦然。[68]所以说，随着社会的不断发展和人的需求不断提高，民生的含义从最初的经济方面逐渐扩展至社会、政治和文化方面，从狭义走向广义。

但是，民生的广义概念外延太广，过于宽泛，也会使人无法具体把握和操作。这样反而容易冲淡人们对于直接、具体、切身、真正的民生问题的关注和改善，使民生问题很难与改善民生的具体措施有效地结合起来。所以在具体政策和实际生活领域，人们所利用的一般是狭义的民生概念。

（二）本书对俄国地方自治机构“民生活动”的界定

本书标题中的“民生”，用的也是其狭义的概念。所以，在说俄国地方自治机构的“民生活动”的时候，并不是笼统地将其政治、经济、文化、社会等方面的所有活动都包括进来，而是主要指它们在社会和经济方面为改善民生所采取的措施。

但是，“社会和经济方面”仍然是一个非常宽泛的界定，仍然不够具体。实际上，在沙皇俄国的专制统治条件下，地方自治机构的民生活动只能限于以下几个方面的内容：发展国民教育（即本书第一章）、发展医疗卫生事业（即本书第二章）、解决农业和农民问题（即本书第三章）和解决其他领域的问题（兽医学、统计、道路建设、防火保险、通信、社会救济，即本书第四章）。之所以会“选择”它们，是因为沙皇政府在开始改革的时候对地方自治机构的职能有严格的规定，只有它们属于狭义的民生范畴。

根据1864年1月1日颁布的《省级和县级地方自治机构条例》，地方自治机构的职能包括两个部分：一是必须性职能［обязательные функции，也称为“必须性义务”（обязательные повинности）］，二是非必须性职能［необязательные функции，也称为“非必须性义务”（необязательные повинности）］。前者基本上是为官僚机构服务或者为它解决棘手问题的一些义务性活动，是地方自治机构必须优先保障和优先完成的职责。后者则属于地方自治机构为解决某些社会经济问题而采取的措施，是它们根据自己的财政实力和地方上的需要而自愿选择的活动。

属于必须性职能的大都是对官僚机构来说很繁重的问题。它包括7个方面：地方民事管理（为军事机关、县警察局和省级统计委员会提供工作便利和部分经费）、农民事务调解（聘请民事调解人，并负责其出行和办公的费用）、民事司法机构（负责民事法院的经费）、大车官差（为巡视的警察局官员和其他公职人员提供大车等交通工具）、修路义务（建设和修缮大型交通路线，“以及省道、县道、邮路、贸易和军事交通路线”；建设和修缮里程标，以及省界和县界上的界碑；等等）、住房义务（为军事队伍以及其他一些公职人员提供住房）和社会救济义务。[69]

属于非必须性职能的是中央政府难以管理但又涉及非常广的事务，包括国民教育、医疗卫生、发展农村经济、防火保险、兽医学、统计等。沙皇政府的法律并没有规定地方自治机构必须在这些方面开展工作，它们之所以成为其主要活动领域，是因为地方自治机构认识到它们的状况非常落后，但又与广大民众的生活息息相关。所以要想改善民众的生活，就必须从这些方面着手。从另一方面来说，由于非必须性职能是地方自治机构在实践中选择的结果，所以它们在各地出现的时间顺序也不一致。根据Б.Б.维谢洛夫斯基的资料，在地方自治改革三年之后的1868年，开始改革的324个县份中仍有109个县没有向国民教育投入任何资金，仍有50个县没有向医疗卫生投入任何资金。[70]其他方面的活动更是缓慢，例如，从19世纪70年代开始，才有为数不多的省份开始发展兽医学和进行统计调查，而其大规模发展则是80年代甚至90年代以后的事了。

毫无疑问，所有的非必须性职能都属于狭义的民生活动的范围，但是大部分的必须性职能则是为政府履行其统治职能而服务的，只有修路和社会救济两个方面可以看作有助于直接改善普通民众的生活条件，所以它们也应当属于狭义的民生范畴。

于是，本书书名中的“民生活动”所指何事，也就不难理解了。

（三）自治与地方自治的含义

“自治”是政治学、法学和社会学等学科都采用的专业术语。《汉语大词典》对“自治”一词的解释是：民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力，如自治区，民族区域自治等。[71]在各个领域，“自治”一词的含义各有不同。

但是，对世界各主要语种进行构词分析后，可以发现“自治”一词的核心意义是明确的。俄语中的самоуправление，英语里的selfgovernment或者autonomy，法语里的autonomie，德语里的selbstverwaltung，其前缀сам-、self-、auto-、selbst-在各自的语言中都是表示“自己”的意思，与中文的“自”同义；而управление、government、nomie、verwaltung的基本意义是管理、治理、统治，与中文的“治”相近。可见，对于“自治”一词，各国存在着共同的理解，其精髓可以简单表述为自己管理自己。小到个人、团体，大到民族、国家，都可以成为“自己”指代的对象，而根据主体范围的不同，“治”则可以分别理解为管理、治理、统治、掌控等。[72]

在政治学和宪法学上，有民族自治、地方自治、公民自治，在民法学上有当事人意思自治，社会学领域则有社会自治、社区自治，它们的含义也不尽相同。而且，由于各国的政治制度和社会背景存在着差异，历史上这些概念都经历了不断演变的过程，即使同一领域的同一概念在不同国家和不同的历史时期也有不同的表述。

民族自治是指特定的民族或者民族集团在宪法和法律规定下，以其聚居地为基础，建立相应的国家权力机关，自主地行使国家权力的政治组织形式。民族自治是多民族国家普遍使用的一种形式，如我国在少数民族聚居区建立了自治区、自治州、自治县等机构，俄罗斯则建立有自治共和国、自治州、自治专区等机构。

社会自治是指社会成员根据自己的意志在法律许可的范围内处理自己的事务，其他任何人或机构不得干涉。作为社会自治主体的社会成员一般以社会组织和人民团体的形式行使自治权，它既可以是行业组织，如商会、同业公会；也可以是为特定目的而组建的社团，如宗教团体、兴趣性社团、业主委员会等。其自治的范围是社会生活领域，即“‘公共领域’与‘私人领域’的总和减去‘正式的由官方支配的政治性公共领域’之后的那部分生活空间”[73]，所以社会自治要不时防范来自国家权力的非法干涉。

公民自治是指公民集聚共同的利益、情感或信仰，以一定的形式结合起来，在国家之外进行自我管理、自我协调和自我实现。黑格尔将市民社会与国家分离开来，从那时起，市民社会成员具有了非政治的“市民”与政治的“公民”的双重身份。市民社会中的个人是特殊存在物，而公民则具有一定的公共性，作为公民的个人脱离了市民社会的现实性。公民自治是防止异化，使人回归市民社会的有效途径。社会自治是市民自治的形式，是从非政治的“市民”意义上讲的；而地方自治是公民社会的一种形式，是在政治的“公民”意义上讲的。

社区自治是指聚集在某一地域的若干个社会群体或社会组织组成的相互关联的集体进行自我管理。按照社会学的理论，社区可以分为区域性社区和非区域性社区（也称为“精神社区”），而区域性社区又有大小之分，大社区自治即地方（政府）自治，小社区自治即居住区管理与服务自治，我们一般所说的“社区自治”通常指小社区自治。[74]我国现在正在建设的“村民自治”等就属于这种社区自治。

意思自治是民法学中的专门术语，是指民事主体依法享有在法定范围内的行为自由，并可以根据自己的意志产生、变更与消灭民事法律关系，体现为结社自由、所有权行使自由、合同自由、婚姻自由、家庭自治等。当事人可以通过法律行为调整他们之间的关系，国家政权机关不得随意干预民事主体的行为自由。意思自治原则是民法的最高指导原则，是其他民事法律制度构建的基础。

地方自治（local selfgovernment或者local atuonomy），是在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律等规定的范围之内，并在国家的监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。[75]地方自治是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度、方式。一国庞杂之地方事务，主要由中央权力机关及其直辖的下属官僚机构来决定、办理，还是主要由各地方人民自己组织、自行决定、自行办理，是区分中央集权与地方自治的标尺。用最通俗、最简单的话说，地方自治就是本地方的人，用本地方的钱，办本地方的事。其实质就是，一个区域内的居民对该区域内的公共事务拥有自主权，其精髓是民主的精神。[76]

地方自治最早出现在古罗马时代。当时，意大利人组成一种自治邑，享有地方自治权力。英国从盎格鲁-撒克逊时代起，将有城堡自卫或有市场的地方称作自治市。自治市有自己独特的习惯、特权和法院。诺曼底人入侵以后，根据国王和其他贵族的“特许状”而建立的自治市，发展了自己的特权，并且编纂有独具特色的习惯法。

在现代地方自治理论体系中，地方自治团体的构成要素包括区域、人民、组织、自治权。其中地方自治组织包括决议机关和执行机关，多由该地区的人民选举产生。自治权在不同的国家以及不同的历史时期有所不同。地方自治事务即地方自治行政，有别于国家行政（政府的行政），大致可分为固有事务与委任事务两大类。[77]固有事务即地方自治团体为实现自身目的而施行的事务。大致包括七类：地方保安、地方财政、地方教育、地方卫生、地方救济、地方实业、地方工程。有学者认为还包括：地方组织行政（户籍、人事登记、选举）、地方公用公共事业、地方土地行政等。这些都是为了地方自身的利益，本来就应该施行的事务，故称固有事务。固有事务是地方自治事务的主体。委任事务是受中央政府或上级机关委托办理之事项，如代征税收、办理上级机关的选举、调查统计等。中央政府或上级机关的一些事务限于自身力量或客观条件限制，需由地方（或下级）自治团体代为办理，这既是客观情势的需要，也是地方自治团体不可推卸的职责。从这也可看出地方自治团体并非离国家而独立存在，它与中央政府、上级机关一同构成国家之整体。地方自治事务随着自治能力的提高、自治事业的发展，有由简趋繁的趋势和特性。另外，地方自治事务受到法律的保护，非经法律允许，中央政府不能干涉地方自治事务。但是国家还对地方自治实行监督，包括立法监督、行政监督和司法监督。最后还需要指出的一点是，地方自治团体的上下级之间没有行政隶属关系，只有法律上的平等关系和实际管理中的指导关系。各地方自治团体的权限均来自法律的规定，所以它们在法律上地位平等。可是现实中，上一级地方自治团体包含下一级地方自治团体的管理区域，前者有义务和权利指导后者的活动。

在当代的俄罗斯，《俄罗斯联邦地方自治组织一般原则法》规定，在全国各城市、村镇和其他地方实行地方自治，由地方居民共同管理地方公共事务。其组织形式是经地方居民选举产生的地方自治机构（包括地方代表机关、地方领导人、地方行政机关、地方监督机关等），而非地方政府。联邦宪法和这项法律明确地将地方自治机构排除在国家权力体系之外，为实行彻底的地方自治奠定了基础。所以在地方事务上，俄罗斯实行地方自治机构和政府的下级机构共同管理的双轨制模式。[78]另外，需要强调的是，地方自治机构拥有独立的财政体系。地方预算收入包括公民自愿缴纳的资金、税收收入、联邦和联邦主体的拨款和财政资助、地方财产收入、地方企业依法缴纳的税收和利润、地方自治机关和地方企业有偿服务的税后收入，以及依法属于地方自治机关收取的罚款和依法取得的其他进款。地方预算支出包括地方公共建设和服务支出、地方自治机关为履行自治权和授权行使国家职能而支出的必要款项、地方公职人员的薪酬以及地方自治活动的其他支出。

（四）大改革之前俄国的自治传统与19世纪中期地方自治机构的建立

在大改革之前，俄国已经存在着很长时间的自治传统。对此，曹维安和师建军的《俄国大改革前的地方自治传统》一文有较为详细的介绍。早在古罗斯城市时期，就存在着“维彻”（市民大会），它可以决定战争与和平、王公是否有权收取战时赋税等诸多问题。16世纪中期的地方改革之后，乡级公社和城市工商业区成为法律所认可的享有自治权、担保权和私有财产支配权的真正的法人。在叶卡捷琳娜时期，贵族大会取得了法律认可的形式，贵族作为一个等级，获得了自治地位。到19世纪上半期，等级自治在俄国得到进一步发展。

在这里需要补充的是，公社（包括农村公社和城市公社）对俄国自治传统的形成起到了重要的作用。在传统的俄国社会，国家与公社中的个人不产生直接的联系，政府行政机关常将乡级公社和城市公社当作基层行政机关加以利用，不与个人，只与农村公社和城市公社保持着直接的联系。在国家与公社的关系上，政府一贯承认公社的自治权，公社的领导人、负责人由公社大会选举产生。农民或居民与国家机关、其他公社以及任何一个公社之外的个人之间的联系都是直接通过公社或公社领导人来实现的。因此在功能上，公社是国家同其他群体联系的纽带，是个人与其他群体联系的桥梁。公社的领导人发挥着向导的作用，把政府的各项规章制度引入公社，借以确立与国家相符的社会秩序。同时，公社领导人也是信息员，负责向政府行政机关反映公社的要求和愿望，以供政府在制定政策时参考。[79]

从18世纪到19世纪上半叶，村社被迅速地纳入国家管理体系，逐渐从以习惯法为主要特征的制度向以世袭领地和国家法为基本属性的制度过渡。“在获得合法地位后，村社的生活被涂上了一层官僚化的色彩。”[80]19世纪中叶，农村公社的发展达到鼎盛时期，这对农民与政府及皇室的管理机构、地主都起到了积极的作用。公社的职能非常完备，主要包括以下9个职能：（1）调节职能。为保持村社内部秩序，处理法律管辖之外的、同居民生活有关的一切生活问题。（2）生产职能。在农户间分配土地，组织生产。（3）财政-税收职能。分配和征收国家和地方赋役。（4）立法和司法职能。在公社范围内农民之间的民事行为或一般的刑事犯罪依习惯法进行处理。（5）警察职能。维护村社内部的社会治安秩序。（6）代表职能。在地主、国家、教会和其他机构面前代表和维护个体农民及整个公社的利益等。（7）社会保护职能。依照习惯法帮助需要帮助的人，依照法律修建公共设施。（8）文化教育及娱乐职能。（9）宗教职能。[81]

村社有如此强大的自治功能，所以难怪有一些俄国学者相信，1917年十月革命前俄国的地方自治不仅一直存在，而且有着深刻的历史根基。他们认为俄国1864年地方自治改革是1555年传统的“地方自治改革”的继续。由此出发，许多俄罗斯学者便认为地方自治是俄国代表性的民主传统之一。[82]

但是，仅仅凭借俄国存在着自治传统就认为俄国存在着民主传统的说法明显是不符合历史事实的。俄罗斯学者的错误就在于他们将自治与民主等同起来，以为有了自治就等于有了民主。实际上，直到近代，俄国的政治生活一直具有较为浓厚的中央集权制色彩，国家相对于人民和社会的权力非常强大，对内通常厉行专制，君权难以制衡，民众的民主观念较为淡薄，民主制度也很不完善。在俄国的自治传统中，国家至上、集权主义的原则占据着统治地位，各个社会阶层的利益都要服从于国家和君主的利益。地方上的选举机构属于国家行政管理体系的一部分，是国家机构的一种延伸。虽然公社为唯一的地域自治单位，但在官僚化色彩日益浓厚的背景下，它在很大程度上是作为国家的基层政权而存在的。村社虽然是农民的自我管理机构，但同时也是国家控制农民的一种方式。只不过在俄国的历史传统中，国家并不是直接控制分散的单个农户，而是将他们用村社的方式集合在一起，实行集中管理。这种方式显然对国家更为有利。而且，在农奴制关系普遍存在的情况下，村社对于农民来说虽然也有抑强扶弱的集体主义功能，但是更多的体现为国家和地主对农民的集中控制。

所以说，俄国传统上实行的自治并不是近现代意义上的地方自治。后一种地方自治是随着西方自治理念的传入，特别是从1864年地方自治改革之后才开始形成的。

1864年1月1日，沙皇亚历山大二世颁布《省级和县级地方自治机构条例》，宣布地方自治改革正式开始。法律规定，地方自治机构包括地方自治会议和地方自治局，都由地方自治议员组成，每3年改选一次。前者是领导机关，但是会期很短，县级地方自治会议只持续10天，省级地方自治会议只持续20天；后者是执行机关，通过雇用教师、医生、医士、农艺师等地方自治知识分子来执行地方自治会议的决议。从法律地位上讲，地方自治机构不包括在国家政府机关体系之内，而属于社会性机构。议员并不因为参加地方自治会议的工作而能得到报酬，地方自治局的雇员（医务人员、教师、农艺师、统计员、土地测量员等）也不能算作国家公职人员，他们的薪酬分别由县级和省级地方自治会议决定，他们被称为地方议员和地方行政人员之后的“第三种元素”（третий элемент）。[83]除了农民和小市民出身的议员能够免于体罚以外，被选入地方自治机关的公民不会得到任何优待。[84]按照法律的规定，地方自治机构的职责包括必须性职责和非必须性职责，前者是政府交给他们必须做的“委托事务”，后者是地方自治的“固有事务”，是一省或一县范围内的所有地方性经济事务。而且地方自治机构不能越权，不能干涉属于行政机关、等级机构和社会机构的事务。

1890年，沙皇亚历山大三世颁布新的《省级和县级地方自治机构条例》，加强了政府对于地方自治机构的控制，加强了地方自治机构的贵族化和官僚化，但是并没有改变地方自治改革的方向。

从国家原则的立场出发，俄国当代史学家鲍·尼·米罗诺夫对俄国地方自治机关的特征做了如下概括：（1）它是地方社会的代表，是地方特殊利益和意志的体现者；（2）它的成员必须经过地方居民选举产生；（3）它可以独立选择执行国家所赋予任务的方式；（4）具有法人资格，即拥有自己的财产，肩负着一定的责任和义务，与国家在法律上处于平等地位；（5）完成国家所赋予的任务；（6）接受社会舆论的监督；（7）自主进行决议，但这些决议可被国家机关撤销和修正。[85]

米罗诺夫从国家原则出发所做的概括，其核心是三条：第一，地方自治机构的成员必须从地方居民中选举产生，专门负责地方事务；第二，地方自治机构拥有自己的财政来源，在完成其所肩负的任务时具有一定的独立自主性；第三，地方自治机构必须处于国家行政当局和选举它的社会公众的监督之下。在俄国的地方自治传统中，国家原则自然是占统治地位。

（五）俄国地方自治机构的发展与本书研究范围的界定

俄国地方自治机构的发展有一个渐进的过程。

从横向来看，地方自治改革并没有同时覆盖全国各地。起初，沙皇政府不愿意在边疆地区和民族地区进行地方自治改革，而只是坚持在地主土地所有制明显占优势的欧俄部分省份实行地方自治。从1865年1月7日起，地方自治首先在19个省份实行：沃罗涅日省、喀山省、卡卢加省、科斯特罗马省、库尔斯克省、莫斯科省、下诺夫哥罗德省、诺夫哥罗德省、奔萨省、波尔塔瓦省、普斯科夫省、梁赞省、萨马拉省、圣彼得堡省、坦波夫省、哈尔科夫省、赫尔松省、切尔尼戈夫省和雅罗斯拉夫尔省。1866年又在9个省份实行地方自治：弗拉基米尔省、叶卡捷琳诺斯拉夫省、奥廖尔省、萨拉托夫省、辛比尔斯克省、斯摩棱斯克省、塔夫里奇省、特维尔省和图拉省。维亚特卡省和奥洛涅茨省的省级地方自治局设立于1867年，而比萨拉比亚省于1869年、沃罗格达省和比尔姆省于1870年、乌法省于1875年也建立了省级地方自治局。这样，实行地方自治的省份一共有34个。另外，顿河军屯区在1876年也实行地方自治，但是到1882年便被撤销。到1911年，在斯托雷平的强力推动下，西部六省（维堡省、沃伦省、基辅省、明斯克省、莫吉廖夫省、波多利斯克省）也加入了地方自治改革的序列之中。1912年，阿斯特拉罕、奥伦堡、斯塔夫罗波尔三个省份也实行了地方自治。二月革命之后，地方自治开始在全国范围内推广，连西伯利亚和远东地区也建立起了地方自治机构。但是本书的论述范围只局限于地方自治改革之初实行地方自治的34个省份。

从纵向来看，1864年的《地方自治条例》并没有建立起一套严整的和中央集权的地方自治机构体系。政府担心，地方自治机构如果向上发展到中央一级，势必会破坏政府的决策专属权；如果向下发展到乡村一级，又会深入接触民众，影响政府的权威。于是沙皇政府只在省级和县级层面上建立了地方自治机构，而没有在中央建立能够领导和协调所有自治地方的统一的代表性机关，也没有建立基层的乡级地方自治机构。所以后人将这种地方自治机构称为“下无地基上无顶棚的房子”[86]。但是这种情况随着第一次世界大战和二月革命的爆发而发生了改变。1914年7月30日，在世界大战的威胁之下，莫斯科省举行了第一届全俄地方自治代表大会，宣布成立全俄地方自治联盟，以便协调对俄军的医疗救治和物资供应。8月8日，第一次全俄市长代表会议决定成立全俄城市联盟。沙皇政府认为这些都是爱国主义的表现，很快予以批准。随着战争的持续升级和对战争服务工作的日益扩大，两个联盟决定合并，以扩大影响，共同行动。1915年6月5日，在莫斯科举行了城市和省级地方自治局代表大会，双方成立了一个特别联合总委员会，即所谓的地方自治和城市联盟（ЗЕМГОР），并设立了省县两级委员会。这样，在战争环境中，地方自治机构拥有了中央一级的设置。二月革命之后，全俄地方自治联盟的领导人Г.Е.李沃夫成为临时政府首任总理。1917年6月，临时政府决定将自治权推广至乡级，到当年年末，乡级地方自治机构普遍建立起来。但是本书的论述范围仅仅局限于第一次世界大战爆发之前的省县两级地方自治机构。

从时间上来看，本书之所以把时间的上限定在1865年而不是1864年，是因为地方自治机构是从1865年开始陆续成立的，我们要看它在成立之后做了些什么；之所以把下限定在1913年而不是1918年，是因为第一次世界大战爆发之后地方自治机构的政治性活动逐渐增多，受战时体制以及二月革命、十月革命等事件的影响较大，而且它们与沙皇政府、布尔什维克、社会革命党之间的关系也很复杂，牵扯到很多问题，如果在这一时段笔墨过多，则会冲淡本书的主题。所以我们把时间范围定在1865～1913年，也就是专注于地方自治机构的民生活动。

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[1] 需要指出的是，俄国1864年的改革俄文名称为земская реформа，当代俄罗斯的地方自治为местное самоуправление，前者是带有俄国自治传统又借鉴西方近代治理模式的改革行动，后者是为地方民众利益服务的完全意义上的现代地方管理方式，但它们之间却有着非常紧密的联系。

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[8] В.Чарнолуский，Земство и народное образование，часть первая［M］，С-Петербург，издание товарищества 《Звание》，типография М.А.Александрова，1910 г.；В.Чарнолуский，Земство и народное образование，часть вторая［M］，С-Петербург，издание товарищества 《Звание》，типография М.А.Александрова，1911 г.

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[11] В.И.Чарнолуский，Основные вопросы организации школы в России［M］，С-Петербург，типография Б.М.Вельфа，1909 г.

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[14] В.И.Чарнолуский，К школьной реформе［M］，Москва，1908.

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[72] 刘铁威：《俄罗斯联邦地方自治内涵解析》，《俄罗斯研究》2008年第4期。

[73] 张文显主编《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社，2003，第349页。转引自刘铁威《俄罗斯联邦地方自治内涵解析》，《俄罗斯研究》2008年第4期。

[74] 刘铁威：《俄罗斯联邦地方自治内涵解析》，《俄罗斯研究》2008年第4期。

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[76] 陈绍方：《地方自治的概念、流派与体系》，《求索》2005年第7期。

[77] 陈绍方：《地方自治的概念、流派与体系》，《求索》2005年第7期。

[78] 杨心宇、刘铁威：《俄罗斯联邦地方自治探析》，《东方法学》2009年第3期。

[79] 〔俄〕鲍·尼·米罗诺夫：《俄国社会史》，张广翔等译，山东大学出版社，2006，第447页；陈福胜：《俄罗斯地方自治与公社传统》，《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。

[80] 〔俄〕鲍·尼·米罗诺夫：《俄国社会史》，2006，第455页。

[81] 〔俄〕鲍·尼·米罗诺夫：《俄国社会史》，第456～460页。

[82] 曹维安、师建军：《俄国大改革前的地方自治传统》，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第5期。

[83] Т.И.Волкова，Материальное положение земского медицинского персанала в начале ⅩⅩ века［J］，Ярославский педагогический вестник，2010 г.，№ 4，Том 1（гуманитарные науки），С.45；П.С.Кабытов，Самарское земство：опыт практической деятельности （1865-1918 гг.） ［M］，С.195；В.Ю.Кузьмин，Роль власти и земства в становлении отечественной медицины ⅩⅦ - начала ⅩⅩ века［J］，Известия Российского государственного педагогического университета им.А.И.Герцена，2003 г.，Т.3，Номер 5，С.247.

[84] Н.Г.Королёва，Земское самоуправление в России，1864-1918，Т.1［M］，Москва，Наука，2005 г.，C.190.

[85] 〔俄〕鲍·尼·米罗诺夫：《俄国社会史》，第450页。

[86] П.В.Галкин，Земство и народное образование во второй половине ⅩⅨ века//Земское самоуправление в России，1864-1918，Т.1，под отв.ред.Н.Г.Королёвы ［M］，C.195.