一 公共财政建设

时至今日，作为服务型政府实现职能的理财系统，公共财政（预算法治和民主财政）还没有完整地建立起来。也就是说，公共财政所必然具有的“公共性”（管理职能和范围）至今还没有融入政府整个财政收支的过程中去，没有融入政府制定财政政策的过程中去，没有融入政府编制预算、控制预算中去。地方政府一直专注于经营性与竞争性领域，几乎把所有的行政力量都集中在国有资产收益上，即凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等，以及政府各部门收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费和公共财产使用费，等等。简单地说，政府财政依然是“国家财政”而不是“公共财政”，政府在资源配置中仍然发挥基础性作用，而不是市场在资源配置中发挥基础性作用。没有市场经济就没有公共财政，或者说，没有公共财政的政府就不可能是服务型政府。

所谓“国家财政”，即在计划经济体制下，国家是社会资源配置的主体，财政在社会资源配置中居于主导地位，几乎覆盖了生产、投资乃至消费的各个方面。所谓“公共财政”，即在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，而不是国家政府。市场经济条件下的公共财政有三个基本特征。（1）满足社会公共需要。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。（2）非营利性。公共财政框架下的政府部门，是一个以公共利益最大化为动力的单位和实体，它必须为社会提供物质保障，但不能直接介入市场，这样才可以避免政府部门以权谋私等腐败行为。（3）政府收支行为规范化。具体表现为：一是以法制为基础。财政收入的方式和数量以及财政支出的去向和规模的确定必须建立在法制的基础上。二是全部政府收支进预算。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为自始至终处于立法机关和社会成员的监督之下。三是财政税务部门总揽政府收支。

只有大力加强和加快构建公共财政体系，才能真正做到财税“取之于民，用之于民”，才能把财力真正用在基本公共服务体系的建设上。换言之，公共财政建设是实现公共服务均等化的前提条件，而建立财政投入长效保障机制，则是实现基本公共服务均等化的根本保证。因此，就要进一步调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重，保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度。

2012年，昆山市按照公共财政原则，结合江苏省“率先基本实现现代化”指标体系，进一步调优支出结构，使全市城乡公共服务支出占财政支出的比重超过72%。第一，支持教育现代化。全面落实教育经费投入政策，教育支出占公共财政预算支出比例达到省定指标的13.6%。设立教育基础设施建设统筹专项资金，对“十二五”教育规划中的学校基础设施建设资金进行统一补助。给予外来农民工子女学校专项扶持，支持教育事业均衡发展。第二，完善社会保障体系。提高企业退休人员基本养老金和农保基础养老金发放标准，使12.6万名企业退休人员和4.8万名老年农民受惠。第三，提高医保筹资标准和医疗费用报销比例等社会基本医疗保险待遇，减轻百姓看病负担。支持居家养老服务工作，对社区日间照料中心建设经费给予补助。第四，财政“埋单”实施民生保险工程，使72.3万昆山百姓受益。第五，推进城乡一体化建设。加大力度实施新一轮富民强村工作，及时发放各类涉农补贴7760万元，增强农业造血功能，破解农民增收难题。以“六整治、六提升”为主要内容，整合农村环境综合整治专项资金2.5亿元，整体推进农村村庄环境整治工作。安排村级社区公共服务补助资金2280万元，对165个村给予专项补助，加快了基本公共服务向农村覆盖。第六，保障重点工程实施。全力支持公交优先建设，累计拨付资金1.9亿元，实施公交刷卡优惠，取消公交空调费，降低市民出行成本。新建改建公交候车亭300个，更新购置公交车300辆，加快公共自行车二期建设，提高公交出行分担率。全力推进中环快速路、市民活动中心等一批城市功能项目建设，全力推动保障性住房、老年护理院等一批民生工程项目开工，全力保障粮食储备分库、市级蔬菜基地和肉菜追溯平台等食品安全工程建设。积极尝试发行企业债券、中期票据、短期融资券等多种直接融资方式，确保满足重大基础设施建设的资金需求。

同时，昆山市围绕健全公共财政职能的目标，积极创新财政管理体制机制，规范财政运作体系，不断提升财政管理的科学化、精细化水平。第一，加强预算管理。健全预算管理基础信息库，细化项目支出预算编报，加强结余结转资金管理，增强预算编制的准确性、科学性和完整性。第二，推进预算绩效管理。对500万元以上专项资金实行预算绩效目标管理，实现预算编制与绩效目标管理的有机衔接。第三，加强政府性债务动态跟踪管理，建立政府性债务定期统计报告制度，实施长效监控。第四，加强支出管理。加大对政府投资项目的监管力度，实行严格的概算控制、定期联席决策和动态监控，对中环快速路、昆山杜克大学等重大建设项目实行全过程跟踪管理。第五，开展对重大公共卫生服务、小农水建设等项目的绩效评价工作，进一步完善和深化“大监督”长效管理机制。第六，加强内部管理。以信息化推动财政管理规范化，确保行政综合协同办公系统、公务卡管理系统、财税库银联网财政收入综合分析系统、区镇国库远程支付系统等一批业务应用系统投入使用。在全系统深入开展“能力建设提升年”活动，全面提升财政干部服务大局的能力、行政执行能力、业务技术能力、抵御风险能力和创先争优能力。

以公共财政为支撑，近年来，昆山市在如下方面加大了财政支持力度：第一，加大城乡一体化资金投入。为促进城乡一体化建设，昆山市不断加大对“三农”的财政投入力度，建立了稳定的财政投入增长机制。从2007年至2009年，累计投入促进城乡一体化发展资金85.85亿元，平均占一般预算支出比重达30.33%，这些资金主要用于支持现代农业生产、支持农村基础设施建设、推动村级集体经济发展、提高农村居民社会保障能力、促进城乡社区服务一体化等多方面。第二，推行“三集中三置换”的资源配置机制。所谓“三集中”，是指引导工业企业向园区集中、农村居民向新型社区集中、农业用地向适度规模经营集中。而“三置换”，是指将农村宅基地置换成城镇商品住房、土地承包经营权置换成土地股份合作社股权和城镇社会保障、分散农业经营置换成规模化经营。为推动“三集中三置换”工作的开展，市、镇两级财政投入大量资金，集中建造高标准的动迁小区，截至2009年累计建造动迁小区607.19万平方米，动迁安置农户16698户；对土地流转的农户还给予每年亩均400元的财政补助，补助金额超过8000万元，到2009年底，全市流转入股土地面积20.59万亩，占现有耕地面积的81.8%。同时，通过财政补贴，实现了“土地换保障”，农保与城保无门槛对接，加快被征地农民和灵活就业人员进社保的步伐。第三，构建富民强村的长效机制。昆山市积极推行以富民合作社、社区股份合作社和土地股份合作社“三大合作”改革为主体的新型农村集体经济发展模式。通过对村组集体经济组织开展产权制度改革，将农村集体资产折股量化给农民（社员）组建社区股份合作社，通过建设标准厂房、办公楼、打工楼等载体，发展“出租经济”，既壮大了集体经济，又富裕了农民；通过将农户承包经营的土地统一流转，集中组建成土地股份合作社，然后由合作社开展适度规模经营，实行民主管理和按股分红，保障了农民土地承包经营权的产出；通过组织自愿的农民组建农产品生产经营和农村服务方面的专业性合作社，以及组建投资于房屋出租、物流服务业等方面的富民合作社等多种形式，有效增加农民的资本性收入。截至2010年6月，全市共组建“三大合作”经济组织328家，其中：社区股份合作社54家，土地股份合作社124家，富民合作社150家，累计注册资本133087万元。第四，实施公共产品、服务供给体制一体化。按照城乡基本公共服务均等化和“六大服务功能”一体化的要求，中共昆山市委出台了《关于加快完善城乡公共服务体系的实施意见》，从群众实际需要出发，坚持公共服务的设施建设与产品供给并重，建设覆盖城乡、惠及全民的公共服务体系。基础设施方面，构建了覆盖城乡区域的大交通框架，市域内任何地点在15分钟内均能上高速公路，30分钟能到上海或苏州。实现公交线路“村村通”，提供城乡同质的公交服务。统一城乡供水，实现城乡饮用水同一水质。推进城乡环保设施一体化工程，实现城乡污水、垃圾统一安全处理。加快推进农村公共服务中心建设，到2009年全市已全面完成153个农村公共服务中心建设任务，使更多农村居民享受到城市化公共服务。教育方面，打破城乡教育分割，近几年投入超过26.6亿元，初步形成与片区规划相适应的教育布局，全市所有乡镇均成为省教育现代化建设先进镇，使昆山市首批通过江苏省教育现代化建设先进市评估。医疗卫生方面，近年来全市卫生事业基本建设投入超过10亿元，建成各级各类医疗卫生机构358所，其中社区卫生服务站143家，形成城区医疗、乡镇医疗、社区医疗有机结合的医疗服务体系。体育方面，全面抓好城乡社区体育设施“三个一”工程（一片篮球场、一个健身点、一个活动室）建设，推动城乡体育事业协调发展。文化方面，在乡镇重点实施“五个一”（一个多功能文体活动中心、一个文化广场、一个图书馆、一个标准文化站、一个电影放映队）达标工程。第五，实行就业、社保制度城乡初步并轨。建立了比较完善的城乡统筹机制和“市、镇、村”三级公共服务就业网络，充分吸纳农村剩余劳动力，重点安置“4050”人员和失业农民。定期举办劳动力就业专场活动，及时发布用工信息，为城乡居民提供同等的就业机会，并享受同等的就业优惠政策。2004年至2013年，每年从财政拨出2000万元专项资金，为城乡劳动力技能培训统一“埋单”。第六，实施多方面的保障政策，建立健全以低保、基本养老、基本医疗、征地补偿、拆迁补偿为主体的农村“五道保障”，实现城乡居民“老有所养、病有所医”待遇公平。实现农村低保全覆盖，城乡最低保障标准统一调整为410元/月。自2003年实施的农村基本养老保险制度，缴费基数按照城镇基数的50%确定，缴费比例与企业职工一致，同时保障了全市近10万老年农民（女满55周岁、男满60周岁）可以“无门槛”入保，还为农村基本养老保险与城镇企业职工养老保险接轨预留了通道。出台了土地换保障的政策，鼓励被征地农民和灵活就业人员进入城镇社保，目前享受该政策的总人数突破10万人。2004年起率先突破农村合作医疗框架，实施农村基本医疗保险制度，农民与城镇职工一样“刷卡”看病，参保率达到99%以上。2007年，全市建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度，实现城乡居民基本医疗保险全覆盖，大病医疗统筹实行与城镇职工并轨。

党的十七大以来，昆山坚持“民生优先”发展战略，累计投入100多亿元，有力地推进民生事业的大发展、人民生活的新改善。昆山致力于建设城乡一体、无缝接轨的社会保障体系。在全国率先在低保政策上实行城乡统一标准，目前为每人每月590元，率先实现城乡养老保险和医疗保险并轨，取消了大病基金报销封顶线，构筑起较为完善和具有较高水平的全民医疗保障体系。在昆山，全市近10万老年农民全部“无门槛”进入农村基本养老保险。5年内在养老金补贴、缴费补贴、居民医疗保险补贴等方面累计投入达23亿元。同时，投入7亿元建设经济适用住房、廉租房等各类保障性住房18万平方米。

昆山还着力提供优质均衡、全面覆盖的公共服务。5年来，共投入各类资金160多亿元完善公共服务体系建设，完善教育、医疗、文化、体育、养老、生态等方面的建设，让昆山人都公平享受公共服务资源。构建促进民生持续改善的“内生机制”。5年来，市、镇两级财政共投入12亿元，用于农民就业创业技能培训、创业贷款财政贴息、农田生态补偿等方面。城乡居民收入差距比缩小到1.74∶1，形成了以中等收入者为主的“橄榄形”收入群体结构。