二、重大突发公共事件应对中政府协调的情景分析

政府协调治理结构因为其特殊情景，在结构、信息和行为等方面存在特殊性。这种特殊性是治理结构对于突发公共事件情景的回应。近年来，突发公共事件管理已逐渐成为政界与学界高度关注的热点，由此形成了三种观点：一是政府中心论^[1]，二是有限政府论^[2]，三是多元整合论^[3]。但无论是作为“主体”“承担有限责任”还是“参与者”，突发公共事件管理都离不开政府。随着科技进步和社会发展，政府不断进行结构分化和专业分工，而且由于危机事件呈现突发性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等特点^[4]，危机事件爆发后单一层次或单一性质的政府组织，由于资源、信息的限制无法有效实现管理目标，因此，必须实现不同层次、不同性质组织之间的协调联动，即突发公共事件中必然需要政府协调。“系统处于一个环境之中，并且易于受到来自环境的可能影响，这些影响可能要把系统的基本变量逐出其临界范围。系统为了维持下去，必须能够采取一些措施，成功地缓和这样造成的压力，并且对此作出反应。”^[5]这里我们用情境逻辑分析方法^[6]，在对突发公共事件中的“政府”进行情景描述的基础上，考量突发公共事件中政府协调性质和程度，同时结合资料和案例分析突发公共事件周期与政府协调之间的相关性、突发公共事件危害程度与政府协调之间的相关性，以此为基础分析影响突发公共事件中有效、有序政府协调的制约因素。

（一）应对重大突发公共事件中政府协调之“政府”

突发公共事件的特殊情景使政府协调中的“政府”在某些方面不同于常态下的政府。因此，有必要从公共管理和公共危机两个视角分析“政府”的内涵和外延，界定“政府协调”的概念，这是探讨公共危机中政府协调的基点。

“政府”的概念一般存在三个层面的界定。一是广义的政府，指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和；二是中义的政府，指一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，包括中央政府和地方各级政府；三是狭义的政府，指中央政府的决策机构。公共危机政府协调中的“政府”是指中义的政府。《突发事件应对法》第9条明确规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。

我国突发事件应急预案框架体系包括六个层次，每个层次的预案体系根据预案的性质和内容对应相应层次的政府协调主体。一是总体应急预案，适应于跨省级行政区域，其核心主体是国务院；二是专项应急预案，是为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的，其核心主体是对应的主管部门；三是部门应急预案，是根据部门职责制定的，其核心主体是相应的制定部门；四是地方应急预案，是根据各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的具体情况制定的，其核心主体是相应的各地政府；五是企事业单位应急预案；六是举办大型会展和文化体育等重大活动的主办单位制定的应急预案。^[7]五和六说明，突发事件中政府协调主体除各层级行政组织外，还包括企业、事业单位、民间组织等。这些不同性质的社会组织，虽然不是政府协调的核心主体，但却是政府协调不可或缺的重要组成部分。

政府协调中的“政府”是指各层级行政组织，但是不能简单地认为公共危机中政府协调即指行政协调。“行政协调指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定行政目标而引导行政组织、部门、人员间建立良好协作与配合关系，以实现共同目标的行为。”^[8]这里的行政协调仅指政府内部之间的协调，而政府协调不但包括政府内部协调，还包括政府外部协调，即政府核心主体与其他协调主体之间的协调联动，包括行政组织与非政府组织的协调、行政组织与企业的协调、行政组织与家庭的协调、行政组织与公民的协调，甚至包括和各种国际组织的协调等。因此，公共危机中的政府协调是指特定层级的行政组织为了减轻或消除公共危机引起的严重社会危害，保护人民生命权和财产权，维护公共安全和社会秩序，从而引导行政组织内部和不同性质组织之间形成良好的协作和互动关系，以协调目标为导向调整和融合各方差异，实现危机中资源的合理有效配置，以达到危机管理整体绩效最大化。

（二）应对重大突发公共事件中政府协调之“突发事件”

突发公共事件中政府协调是一个过程，它始于何时，终于何时？在不同的阶段，协调结构和功能是否有所调整？这些问题都与突发公共事件中政府协调状态密切相关。因此，需从突发公共事件视角界定突发公共事件中政府协调的性质，分析突发公共事件周期与政府协调之间的关系。

突发公共事件中的政府协调是一种“触发型政府协调”，也就是说，这一类型的政府协调是由外部突发公共事件“触发”的，如果没有突发公共事件，也就不会出现这种政府协调，突发公共事件是政府协调的唯一直接诱因。另外，这是一种特殊情境下的政府协调。突发公共事件一旦爆发，在短时间内会迅速破坏原有政治体系的平衡，扰乱原有的政治秩序，改变政府的原有运行模式。各层级的行政组织必须在这种非常态的状态下，迅速调整政治体系、合理配置政治资源，保证政治系统与外部环境之间的动态平衡。

突发公共事件中政府协调程度与突发公共事件周期呈正相关。突发公共事件周期包括前兆、爆发、蔓延、缓解和终止五个阶段。^[9]在前兆阶段，政府协调程度处于很低的层次或者还没有进入协调阶段，这取决于突发公共事件的类型，比如地震等灾害在前兆阶段无法预测，只能等到进入爆发阶段后才进入政府协调状态。突发公共事件进入爆发阶段后，政府协调程度在突发公共事件爆发的点上或稍后的一段时间内呈几何级数递增，这说明政府在第一时间内针对突发公共事件作出了反应。如果政府针对突发公共事件反应迟钝或不予理睬，会直接影响政府的公信力和合法性。突发公共事件进入蔓延阶段也意味着政府进入全面协调阶段，这时政府协调不仅仅局限于政府组织内部，政府开始与其他社会组织展开协调，包括政府与公民、政府与非政府组织、政府与企业、政府与国际组织等等。突发公共事件的爆发与蔓延没有一个绝对的分界点，因此政府内部协调与政府外部协调也不是截然分离的，而是相互配合、相互促进的。从缓解阶段开始，政府协调程度逐渐减弱，直至终止阶段，突发公共事件中政府协调或者随之结束，比如火灾救援，或者仍然保留部分职责进入一种新的政府协调阶段，比如地震灾后重建中政府协调等。突发公共事件周期和政府协调程度之间的相关性可以用组织结构图表示（见图3-1）。

突发公共事件周期和政府协调程度的组织结构图（关系图）呈金字塔状，越往顶层代表组织层次越高，这说明政府协调中参与的政府层次越来越高；同时，它包括四个层次，依次代表政府协调程度的四个档次：较低、低、较高、高，越往顶层说明政府协调程度也越来越高。图3-1底线代表危机周期阶段的演进过程，由左到右依次表示危机周期的五个阶段：前兆阶段、爆发阶段、蔓延阶段、缓解阶段和终止阶段。随着底线由左到右，政府协调中参与的政府层次越来越高，政府协调程度也越来越高，在蔓延阶段达到峰值，随后逐渐减弱。

根据图3-1可以判断突发公共事件中政府协调的方向。突发公共事件中政府协调方向先是下对上的协调，再是上对下的协调，在这两个过程中，同时融合各种横向协调，纵横交错构成了政府协调网络。这是由危机情景和政府结构决定的。危机一旦爆发，信息流向影响政府协调的方向。因为先有信息流动，才会出现政府协调，而信息源只能来源于危机爆发地。同时，我国的《重大事项报告制度》以及相关的各种实施细则，要求危机信息必须报告。政府层级结构决定了危机信息必须遵循“逐级上报”的原则。上级政府得到报告后，会根据危机信息作出决策：处置或是上报。根据危机信息流向我们分析了政府协调方向，而且危机信息报告本身就是政府协调的内容。

（三）应对重大突发公共事件中政府协调之“协调”

突发公共事件中政府协调随着危机事件的爆发而展开，而且根据危机周期演进而变动。每次危机都伴随着相同的危机周期，但每次危机中的政府协调程度并不相同，而是与突发公共事件强度呈正相关。

我们可以用两个变量来衡量政府协调程度，即处理突发公共事件中涉及的行政组织层次和行政组织数目。如果突发公共事件中参与的行政组织层次越高、数目越多，那么，政府协调程度越高；反之，政府协调程度则越低。在这两个变量中，行政组织层次的权重大于行政组织数目，因为层次越高说明处理突发公共事件难度越大，动用的社会资源越多，社会影响越广。参与突发公共事件处置的行政组织层次很容易统计，但是，因资料所限，无法准确统计参与突发公共事件处理行政组织的数目，因此，我们用应急响应的级别来衡量政府协调程度^[10]。用危害程度来衡量突发公共事件强度，包括伤亡人数、财产损失等和影响范围^[11]。下面以我国发生的三次地震的数据为例（见表3-1），来分析政府协调程度与突发公共事件强度之间的关系。^[12]

资料来源：《云南省盐津县发生5.1级地震》，http://news.sohu.com/s2006/yanjindizhen/，2018年1月8日访问；《四川攀枝花发生6.1级地震》，http://news.cctv.com/special/pzhearthquake/01/index.shtml，2018年1月8日访问；《青海玉树7.1地震》，http://society.people.com.cn/GB/8217/186940/，2018年1月8日访问。

根据表3-1，以危害程度为横轴，由弱到强分为四个等次：较低、低、较高、高；以应急响应的级别为纵轴，由大到小分为四个层级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级，来建立一个矩阵图（见图3-2）。

图3-2反映了突发公共事件强度和政府协调程度之间的关系。它包含16个方格，每一个方格的位置代表了突发公共事件危害程度以及相应的应急响应级别。A、B、C、D四列，表示危害程度相同，应急响应级别不同；1、2、3、4四行，表示应急响应级别相同，危害程度不同。根据《国家地震应急预案》的相关规定，地震危害程度与应急响应级别之间呈正相关关系，也就是说，不会出现危害程度不同而响应级别相同或危害程度相同而响应级别不同的情况，即在矩阵列表的16个方格中，有些方格是没有意义的。

在云南盐津地震与四川攀枝花地震中，民政部都启动了Ⅳ级应急响应。《国家地震应急预案》规定：“应对一般地震灾害^[13]，启动Ⅳ级响应。在灾区所在省（区、市）人民政府和市（地、州、盟）人民政府的领导和支持下，由灾区所在县（市、区、旗）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局组织、协调国家地震应急工作。”在Ⅳ级响应中，政府协调的领导层级为灾区所在省（区、市）人民政府或市（地、州、盟）人民政府，救灾工作组一般由所在省的分管副省长统一指挥，所在市（地、州、盟）人民政府负责救援实施任务。在青海玉树地震中，民政部启动了Ⅰ级应急响应。《国家地震应急预案》规定：“应对特别重大地震灾害^[14]，启动Ⅰ级响应。由灾区所在省（区、市）人民政府领导灾区的地震应急工作；国务院抗震救灾指挥部统一组织领导、指挥和协调国家地震应急工作。”Ⅰ级响应中，政府协调的领导层级为国务院，抗震救灾指挥部总指挥由副总理担任，综合协调省（区、市）、市（地、州、盟）政府的资源，并给予救援部队协调与支持。

通过上面的分析，可以看出：在矩阵列表中真正有意义的方格只有四个，即A4、B3、C2、D1。这说明，随着突发公共事件危害程度的增强，应急响应的级别呈“阶梯状”上升，即突发公共事件的强度与政府协调程度之间呈现正相关关系。

根据上面的分析可以看出，突发公共事件中政府协调程度同时受两个因素的影响：一是突发公共事件周期；二是突发公共事件危害程度。二者的共同作用决定了政府协调程度。但是，这仅仅是对两组关系的定性分析，而且在这个过程中，我们是把政府协调作为一个整体结构来考虑的，在实践中，政府协调是一个分化的结构。因此，当将政府协调作为一个分化的结构来考虑时，这两组关系的性质虽然未变，但却增加了很多不可控因素，使突发公共事件中政府协调更趋复杂。

（四）应对重大突发公共事件中政府协调之“制约因素”

政府协调结构分化导致了突发公共事件中政府协调掣肘。突发公共事件中政府协调结构是指危机管理过程中各层级的行政组织和其他不同性质组织以及它们之间形成的协作互动关系。政府协调结构为危机管理提供了稳定性的协作框架。协调结构分化增加了各组织的专门化和自主化，“但是根据多种多样的分化标准，这些分支部门各不相同，或者会面临不同的地理和技术环境。这样的单位越多，它们的分化程度就愈高，协调它们活动的问题也就愈复杂”^[15]。政府协调主体包括各层级的行政组织、非政府组织、企业、家庭等。它们的组织结构和运行结构存在很大的差异，这些结构差异构成了突发公共事件中政府协调的制约因素。

1．政府协调之行政组织制约

行政组织以权力为驱动力，组织结构体现为集权与分权，集权强调统一，分权强调效率。在政府协调中，不能简单地强调集权或是分权，应该考虑危机类型、危害程度，并结合危机周期的阶段性和行政管理体制的层级性，从全局上把握。“一般说来，国家应急管理体制从垂直角度应当包括中央、省（自治区、直辖市）以及市县地方政府的应急管理体系。”^[16]多层级的国家应急管理体制，不但增加了政府协调的内容，而且使政府协调更趋复杂。如何合理划分不同层级行政组织在危机管理中的职责权限？目前我国主要通过对危机的分级、分类、分期来解决这一问题。这一方案是可行的，但是在具体的实践中还存在很多难题，比如危机危害程度的指标体系如何量化；危机事件的各阶段如何确认；危机事件类型在一定条件下发生转化后如何应对等。

在运行结构上，各层级行政组织受传统行政管理体制的影响，表现为部门分割和条块冲突。一是部门分割。部门之间在危机管理中的分工协作关系不明确，造成了职责交叉、管理脱节、低水平重复建设等现象，统一协调不足，不利于资源整合和快速反应能力的提高。二是条块冲突。条块危机管理职责划分模糊，在管理实践中时常出现条块行动衔接配合不够、协调困难等问题，同时，“按照政府管理的分权效率理论，结合突发公共事件的类型属性，地方政府是绝大多数突发公共事件管理的当然主体”^[17]。但是，地方属地化管理的责任和授权不足，造成了地方政府危机管理职能弱化。

2．政府协调之社会组织制约

社会组织不靠权力驱动，也不靠利益驱动，其原动力是志愿精神。“中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。”^[18]这在危机管理中表现为社会组织缺乏独立性。第一，从产生来看，我国很大一部分社会组织是由政府主导建立的，真正由民间自主自发建立的很少，而且很多社会组织需要财政拨款，对政府存在经济依赖。在注册方面，政府对社会组织实行严格的“双重管理”制度，社会组织一方面要在民政部门登记，另一方面还必须找到一个对应的“业务主管部门”，才能合法化，这增加了社会组织成立的成本，而且不利于社会组织的独立发展。第二，从运行来看，政府与社会组织之间协调分工不明确，政府过多地干预社会组织的危机救援工作，比如对于危机救援中的募捐善款使用问题。政府为了防止虚捐诈捐行为，通过行政命令的方式（比如2010年7月7日印发的《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》）要求社会组织接受的民间善款交由政府统一管理使用，这虽然在一定程度上杜绝了类似行为的发生，但是也限制了社会组织的发展空间，容易引发政府与社会组织之间的对立，不利于实现突发公共事件中政府协调的良性互动。

3．政府协调之企业制约

企业是指依法建立的以营利为目的从事商品生产、流通、服务的自主经营、独立核算的经济组织，以实现企业利益的最大化为使命。因此，企业在突发公共事件中并不必然导向公共利益，^[19]即企业性质影响突发公共事件中政府协调的合理性。在危机中，有些企业会在短期利益的驱使下从事不道德、违背公共精神的行为，比如在危机救援中哄抬物价、捐助的物资以次充好等。这就要求政府在突发公共事件中适时转换政府与企业之间的关系，依法对企业加强管制。

政府对企业的管制内容和形式决定于企业在危机中的角色。我们将企业分为两类：一是未受危机影响的企业；二是受危机影响的企业。针对第一类企业，政府应该引导、倡议它们积极参与突发公共事件救援，通过捐助物资、资金等形式承担社会责任；同时要求企业加强自律，对违反价格政策、哄抬物价的企业，要依法从重惩处。针对第二类企业，政府应给予援助，帮助企业积极恢复生产，维护危机中的市场秩序。“要实质形成政府与企业（国有和民营）在灾后重建上的组织合力，就必须将灾后重建的内在价值理念或者说内在逻辑上升到法律制度的层面，并通过严格的监督，促成企业对灾后重建的参与。”^[20]

突发公共事件中政府协调呈现不同的形态。这取决于危机周期和危机危害程度，同时受政府协调结构分化的影响。突发公共事件爆发后，政府协调启动，突发公共事件危害程度决定了政府协调程度，同时政府协调程度也随着突发公共事件周期的演进而变化。多元主体的组织结构差异和运行结构差异影响突发公共事件中政府协调在目标和手段、权利和权力、信息和资源等层面形成的互动关系和行为模式。这一切构成了突发公共事件中政府协调的内容。

[1] 政府中心论认为，政府职责和政府能力决定了政府是公共危机管理的绝对主体，即政府处于领导核心地位，企业、非政府组织以及公民等主体则处于被配合与执行地位。

[2] 有限政府论认为，政府是一个有限责任政府，在公共领域对于安全的保障需要政府的能力，包括政府的决心、意志以及动员多方参与的能力等，但政府只应管该管的部分，而可以把一些权力让渡于广泛存在的各类社会组织以及公众，让他们发挥积极的作用。

[3] 多元整合论认为，政府系统应该积极吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的公共危机网络治理结构。

[4] 参见薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急管理体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第2期。

[5] ［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第37页。

[6] 情景分析是假定某种现象或者趋势持续到未来的前提下，对可能出现的情况或引起的后果作出评估的方法。情景分析的意义不在于准确地预测研究对象的未来状态，而是对不同趋势条件下可能出现的状态进行考察、比较和研究，其核心是行为主体如何根据情景来行动。

[7] 参见丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，光明日报出版社2009年版，第117页。

[8] 夏书章主编：《行政管理学（第四版）》，高等教育出版社、中山大学出版社2008年版，第289页。

[9] 参见李志宏、王海燕：《知识视角下的突发性公共危机管理模式研究》，载《科技管理研究》2009年第10期。

[10] 突发事件的应急响应级别取决于突发事件的危害程度，在一定程度上反映了参与应急处置的行政组织的层次和数目。

[11] 影响范围指突发事件造成破坏的区域，以及由此引发的影响力所波及的范围。这一指标单单看突发事件破坏区域面积的大小是不够的，还要综合各种因素，比如区域的位置、人口的密集程度、社会各界的反应等。

[12] （1）相关数据资料不是相应公共危机的最终数据，也不是在灾后相同时间内统计的数据，但是这对分析政府协调程度与公共危机强度之间的关系没有影响。（2）公共危机包括很多种类型，这里只选取了自然灾害这一种类型的相关数据进行归纳，结论的普遍性有待检验，但分析结论还是在一定程度上反映了政府协调程度与公共危机强度之间的关系；而且根据公共危机处置的实践经验，也在一定程度上验证了分析结论。（3）根据《国家地震应急预案》第四部分“应急响应”的规定，地震应急响应的级别取决于地震灾害的危害程度，也在一定程度上反映了参与政府协调的行政组织的层次和数目。

[13] 一般地震灾害，是指造成20人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区5.0—6.0级地震，可初判为一般地震灾害。

[14] 特别重大地震灾害，是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1％以上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震，可初判为特别重大地震灾害。

[15] ［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第71页。

[16] 薛澜、钟开斌：《国家应急管理体制建设：挑战与重构》，载《改革》2005年第3期。

[17] 宋旭光：《地方政府的危机管理：责任、信息与制度》，载《财经问题研究》2006年第11期。

[18] 俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》2006年第1期。

[19] 参见金太军、袁建军：《政府与企业的交换模式及其演变规律——观察腐败深层机制的微观视角》，载《中国社会科学》2011年第1期。

[20] 金太军、沈承诚：《论灾后重建中多元治理主体间的互动协作关系》，载《青海社会科学》2010年第3期。