- 中国高质量发展框架下经济增长与环境改善的政策协调机制研究
- 张同斌
- 6690字
- 2025-03-28 15:17:56
第四节
环境政策的发展历程与存在的问题
一、政府环境规制政策的类型
我国的环境规制政策大致可划分为行政命令型政策、经济激励型政策、自愿协议政策以及市场交易减排机制等，分别通过“看得见的手”和“看不见的手”（即政府调节和市场机制）来改善环境质量。每一类政策包含若干具体措施，如颁发排污许可证、征收环境保护税、建设碳排放权交易市场等。从国际环境治理经验来看，在环境治理初期，政府通常采用传统的行政管制手段。这种方式依赖于行政权力得以实施，被管制对象（即污染者）必须达到政府设定的规制目标，否则就会受到行政处罚或其他惩罚。随着环境治理政策的实践与发展，政策制定者和实施者发现行政管制手段的政策成本太高，而且效率低下、效果不好。
与行政命令型规制政策不同，政府采取的经济激励型政策主要从影响经济主体的成本收益出发，引导污染型企业或者污染型产品消费者进行选择，实现改进环境质量的目标。例如，当实施经济激励型政策时，被规制的污染者会评估环境污染成本与污染治理收益的大小，如果污染成本大于治污收益，污染型企业就会选择减少污染物排放，其生产活动会受到较大影响；反之，如果污染成本小于治污收益，企业就会进行污染治理，投入污染治理设备或者清洁型生产设备。
自愿协议政策手段也被称为“内生性的环境规制手段”，这一环境规制政策与其他政策的主要区别在于，企业在环境治理中处于主动治理地位，并不承担被治理的义务。污染型企业主动承诺减少环境污染，环境治理的其他主体或利益相关者（如社会公众、社会组织等）也积极参与环境治理，监督、促进、配合企业进行自愿协议的环境管制，实现环境治理目标。自愿协议政策最大的优点在于降低了环境规制的实施成本，缺点是污染治理的效果不足。
市场是资源配置的有效方式，将环境污染物排放权作为一种产权加以明确之后，就会形成新的交易市场。例如，确定每个企业具体的排放额之后，污染物排放权配额不足、配额剩余的企业分别需要在市场上购买、出售污染物排放权，这就为不同企业间污染物排放权的交易打下了基础，各污染企业或者经济主体都会以自认为最合理的价格进行排放权交易。市场交易机制是将政府规制与自发减排相结合的环境规制方式，与其他规制政策相比，具有效率相对高、成本相对低的特征。除实现环境收益或环境红利之外，政府还会根据交易量收取费用，从中获取一些经济收益。
二、中国环境规制及应对气候变化政策的发展历程
自20世纪70年代开始，我国先后实施了“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度等。其中，排污收费制度持续时间最长、影响范围最广，而且与经济联系最紧密，便于进行政策模拟研究。下面重点详细介绍这一制度。1978年12月，国务院首次正式提出实施排污收费制度，1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确了应对污染环境或破坏环境的单位予以罚款，或者责令其赔偿损失。基于该法律，我国各地区相继开展了排污收费试点工作，这被认为是排污收费制度的开端。
1982年7月，《征收排污费暂行办法》的实施标志着排污收费制度正式确立，按照“谁污染谁付费”的原则，环境污染物排放超过规定标准的排污者，需按规定缴纳排污费用。1988年9月，《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》对排污费资金进行有偿使用改革，1993年8月实施的《关于征收污水排污费的通知》（计物价〔1993〕1366号）进一步充实了排污费征收的政策体系。2003年，国务院公布了《排污费征收使用管理条例》，这是排污费征收管理办法确定以来的重要调整，对排污收费制度执行不严格、排污费使用和管理不规范等问题进行了全面修正。
2003年以后，我国少数地区的环境污染状况有所改善，但生态环境总体变差的趋势没有得到遏制，一些地区的环境污染程度逐渐加重，解决排污费收费标准偏低的问题被提上议程。2007年之后，全国部分省份陆续调整了一些污染物排污费征收标准，努力提高排污费收缴率。2014年9月，《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》（发改价格〔2014〕2008号）规定实施差别化、阶梯式的排污收费制度，通过强化环境规制促使企业主动治污，实施多年的排污费征收标准再次得到全面调整。
为弥补行政收费制度本身的不足，改变环境规制中单一的政府直控型模式，发挥市场对环境资源配置的决定性作用，完善环境经济政策并形成治污减排的内在约束机制，我国按照“税负平移”原则再次进行环境税费制度改革，在2016年12月通过《中华人民共和国环境保护税法》，于2018年1月开始施行。环境保护税法的制定与实施，能够在较大程度上避免地方政府和行政部门执行力度不足等弊端，严格税收征管和增强执法刚性。环境保护税法还可以将政府规制与市场机制相对接，有望解决当前中国经济发展与环境治理之间的深层次矛盾。
不同于其他类型的污染排放物，温室气体能够吸收地面反射的太阳辐射，使得地球表面变得更温暖，产生温室效应进而引发气候变化。温室气体排放具有时空分布变化大、留存寿命长等特征，虽然其作用不容易被察觉，但对全国乃至世界的影响是全方位的。碳减排即减少二氧化碳等温室气体的排放，是我国环境规制政策实施的重要方面，是一种较为特殊的环境规制政策。
在国际碳减排的政策体系或政策目标中，各国根据自身的经济发展状况与减排潜力，采取碳总量减排、碳强度减排两种不同的减排政策。碳总量减排属于绝对量减排，目标是使得碳排放绝对量下降；碳强度减排是使得单位国内生产总值的碳排放下降，即碳强度降低，属于相对量减排政策。发达国家往往采取碳总量减排政策；而发展中国家为了兼顾推进工业化、发展本国经济和提高社会福利等需求，更倾向于采取碳强度减排政策，以平衡经济发展与碳减排之间的关系。与大多数发展中国家类似，我国目前实施的也是碳强度减排政策。
我国应对气候变化的第一部政策性文件《中国应对气候变化国家方案》于2007年6月公布，这对于应对气候变化相关规制政策和减排目标的制定都产生了重大影响。此后，我国在碳减排方面确定了2020年和2030年两个关键时点，明确到2020年的目标是单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%，到2030年左右的目标则是单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降60%～65%，碳排放达到峰值并争取尽早达峰。
基于全国碳减排的总体目标，上一级政府通常采用目标责任分解的方式，将碳减排责任分配到下一级政府。如前所述，在当前的环境治理（包括碳减排）过程中，传统的“命令和控制”模式存在诸多缺陷，由于缺乏充足的信息来源和科学的评估方法，各省份或地区的二氧化碳排放额度难以实现合理分配，采用统一的标准则往往缺乏灵活性，难免导致减排过程中的低效率和差效果。
充分利用环境经济政策，尤其是以市场机制为主导的环境管理手段，以发挥市场机制的资源配置和价格引导作用，从而低成本地完成碳减排目标，是碳减排政策实施的关键点。在市场机制框架下进行碳减排的方式主要有碳税与碳排放权交易两种，两者的理论基础和作用机制显著不同。具体而言，碳税属于价格干预，是由政府定价、由市场决定碳排放数量，属于“以价定量”，其理论基础为庇古税[5]；碳排放权交易是由政府确定碳排放数量、由市场定价，属于“以量定价”，是建立在明确产权的科斯理论之上的环境规制方式。在碳减排的市场调节方式中，我国目前主要实施碳排放权交易减排。2011年我国选取了北京、深圳、湖北、广东等七个省市进行碳排放权交易试点，2013年正式启动碳排放权交易。以此为基础，我国于2017年12月启动全国碳排放权交易体系，开始建设全国统一的碳排放权交易市场。
如前所述，根据环境保护费改税方案，我国于2018年1月开始实施环境保护税制度，但未提及碳税。在发达国家，碳税是行之有效的减排手段，征收碳税可以促使清洁能源替代高碳能源，引导消费者选择能源密度低和碳密度低的产品，通过要素替代效应和产品替代效应有效减少二氧化碳的排放。我国应当在碳排放权交易的基础上，经过试点评估，对碳税能否成为破解能源环境保护约束的举措做出科学判断，并作为考虑开征碳税的依据。
三、中国环境政策制定与实施中存在的问题
与行政命令手段、排污费制度相比，环境保护税更具灵活性，能够使得污染型企业以最经济的方式对环境规制做出反应，企业可以根据自身边际减排成本大小选择污染物排放量并缴纳相应的环境保护税，也可以进行环境治理减少甚至避免缴税。但是，政府在实施环境保护税的过程中存在一些难点，例如如何评估污染导致的经济社会损失，如何测算社会边际成本以确定环境保护税率等。现实经济中存在的信息不完全、不对称等问题，也会对环境保护税的政策效果产生影响。
环境保护税收入应该用于环境污染的防控和治理，对环境保护税收入的有效使用可以降低环境保护税征收对经济增长的负向影响，促进减排治污内在约束机制的形成，加快促进经济结构优化和经济增长模式转变。然而，在征收环境保护税之后，如何公平合理地在地方环境、税务及其他部门之间划分环境保护税收入的归属，如何在一般公共预算中统筹使用环境保护税收入尚有待进一步的研究。此外，还有环境保护税收入在“末端治理”和“源头控制”之间的分配，环境保护税收入按照何种比例用于支持绿色低碳产品消费，将多大部分环境保护税收入用于补贴企业开发清洁生产技术或引进污染治理设备等问题。
在环境治理方面，我国呈现出以政府为主导，企业、公众和环保社会组织被动参与的治理模式，或称为“政府直控型”的单主体、高成本环境治理模式。单一化的治理主体的缺陷在于：一是政府部门包括环保部门工作人员所掌握的环境污染信息有限，对企业监督不足、监管不力的问题较多，企业偷排、漏排的现象时有发生；二是由于没有充分运用市场机制进行环境资源的配置，企业、公众等其他主体认为环境治理本身就是政府的职责，参与环境治理的积极性不高；三是政府难以实现对自身环境规制行为的有效监督，监督机制流于形式，甚至出现一定的“政府失灵”现象，导致治污效果并不理想。
此外，“政府直控型”的环境治理模式会产生巨大的行政开支和执法成本，体现在环境监管机构的筹建及日常运行支出、环境质量监测设备的资金投入、环境执法人员的劳动力成本开支等多个方面。尽管如此，相对于大量的污染型企业而言，政府的环境管理队伍的人力投入仍明显不足。在环境治理中，规制者与被规制者在数量、信息、行为、理念等多个方面存在不对称性，导致管理程序复杂、管理漏洞较多，因而环境规制成本居高不下。更为突出的是，我国环境规制的财政资金投入有限，并且参与环境治理的社会资金很少，政府的环境规制行为受到很大程度的约束。
生态保护补偿以经济学中的外部性为理论基础，指的是通过对损害生态系统功能行为进行惩罚，以实现对保护资源环境行为的补偿。根据上述定义可得，生态保护补偿本身就是一种环境规制工具，是在环境治理制度基础上的规制方式创新。将政府现行的环境规制制度与生态保护补偿制度有效结合，能够在环境规制体系中体现惩罚性和激励性两种特征，形成对环境保护的约束机制、利益驱动机制和激励机制，实现污染物排放者、环境保护者和环境受益者的良性互动。目前，我国环境规制体系中环境规制制度与生态保护补偿制度结合不充分、协同程度不高，影响了环境规制政策的实施效果。
为了规避环境规制对微观层面企业生产和宏观层面经济运行的不利影响，一种根本的、长远的解决方式就是促进环境技术创新和科技进步。环境规制能够促使企业减少污染物排放，同时约束企业的生产行为，但是约束企业生产的真正目的在于激发企业寻求更为有效、更为清洁的生产方式，也就是加大清洁生产设备引进或者增加清洁技术研发投入，以推动环境技术的创新，进而实现生产效率提升和全要素生产率增长。在实施环境规制政策的同时，如何将科技创新制度与其结合，真正激发污染型企业进行科技创新的内在动机，是实现经济增长与环境质量改善双重目标的关键。我国环境规制的作用机制以外延式为主、内涵式为辅，被动接受惩罚来实现污染物排放减少的企业居多，通过技术进步实现排污水平降低的企业较少，环境保护政策与科技创新政策的整合度较低。
我国对环境规制政策效应的评价，特别是对环境规制政策的成本收益分析还远远不足。在解决环境污染问题时，要达到良好的环境治理效果，可以实施严格的环境规制政策，比如“关、停、并、转”污染型企业能够有效改进环境质量状况，但同时也会导致较高的经济成本和效率损失。在兼顾经济增长、环境质量改善与社会福利增进等多重目标下，怎样制定适宜的环境成本-收益分析制度？我国环境规制政策缺乏实践经验，环境经济学相关领域也缺乏理论研究。
除了缺乏环境成本收益分析，我国环境规制体系中还缺少责任追偿制度。在地方官员“晋升锦标赛”模式的影响下，地方政府为了保证本地经济增长目标，长期以来在经济发展过程中对于生态环境没有给予足够重视。实际上，经济绩效考核目标下的地方政府所代表的更多是本地经济利益，而不完全是社会公众利益，因此地方政府治理通常会出现“重经济、轻环境”的问题。中央和地方政府有关绩效考核的政策文件多次提到应落实生态破坏和环境污染问责制度，将经济效益、社会效益和环境收益都纳入官员的考核评价体系，但实际落实程度远远不够。原环境保护部也多次针对出现严重污染现象而约谈地方官员，但效果并不十分明显。想要改变以环境污染为代价换取经济增长的现状，政府在制度设计中应建立有效的环境责任追偿制度或环境损害责任终身追究制度，打破环境规制中政府部门对自身的“软约束”；应进一步对《生态文明建设目标评价考核办法》中的生态环境指标进行量化、细化，将其纳入官员绩效考核体系并用于建立环境责任追偿制度，推进环境规制体系的改革与优化。
如前所述，我国现行的碳减排方案主要是上一级政府对减排目标进行分解之后下达至下一级政府，即实行“自上而下”的份额分配型减排模式。这一模式的优点是任务明确、目标清晰，但与政府主导的其他命令型环境规制政策类似，分配型碳减排方案具有高成本和低效率的特点。由于我国各地区间经济发展水平、资源要素禀赋等存在很大差异，政府在下达减排任务时无法充分将上述因素考虑在内，碳减排目标的确定存在一定的主观性和盲目性。对于部分碳排放较大的地区而言，在实施碳减排时不仅难度大，而且对经济增长的制约力强，最为关键的是经济增长惯性导致的减排成本很高。
“自上而下”碳减排模式导致的低效率方面，由于碳减排是一项跨部门、跨区域的工作，虽然目前各省份均建立了应对气候变化的省内部门分工协调机制，但是由于碳减排涉及面广，行业、地区间的合作对于增进减排效果十分重要，而这一点在我国碳减排体系中还较为欠缺，仅依靠各省份内部的力量进行碳减排会导致减排过程存在低效率的问题。在理论上，减排方案的优化、减排政策的评估等明显不足；在现实中，全国范围内尚未建立碳减排的目标优化与科学分配机制。因此，实现更低成本和更高效率的碳减排还需要更多的理论探究与实践探索。
2017年12月，覆盖全国的统一碳排放权交易市场（简称“碳市场”）正式启动，作为基于市场机制的碳减排方案，碳排放权交易机制能够充分发挥市场调节资源配置的基础功能，降低政府的规制成本，形成合理的碳价格水平，实现良好的减排效果。在建设全国统一碳市场的过程中，碳排放权交易的制度建设是市场稳定运行的前提。碳市场制度建设存在三个关键点：
（1）碳减排的目标选择，即选择碳强度目标还是碳总量目标。碳排放权交易的目标是总量控制，但是部分试点地区在碳排放权交易中选择碳强度目标，不同的选择会导致差异化的市场交易结果。对于两种减排目标选择方案的经济效应、减排效应的科学评估和对比分析还有待进一步强化。
（2）碳排放权的分配标准问题。各试点市场结合历史排放、考虑产值能力等因素采取行政划拨的方式授予碳配额。对于其他开展碳排放权交易的地区而言，在以基准线法为主的同时，究竟选取何种初始分配制度才能保护碳排放权买卖双方的利益且实现减排幅度的最大化，这是碳排放权交易制度构建中的核心问题。
（3）碳排放权交易和履约机制设计。在实现全国统一碳排放权交易市场的有效运转、发挥碳排放权交易市场的价格发现功能和资源配置功能的过程中，还需要充分设计、优化碳市场的交易和履约机制，基于系统性和整体性的考虑，研究如何防范政府的权力寻租行为和企业的责任规避行为，分析如何防止行业间和区域间的碳泄漏，这些都是完善碳排放权交易市场运行机制不可或缺的内容。