第二节
研究方法

本书使用定性研究方法来验证观点，这是因为定性研究方法能够更好地勾勒可支配财力、理念网络与参与式预算改革之间的因果机制。本研究所依据的资料既有二手材料，也有一手材料。二手材料包括地方志、地方统计年鉴、媒体报道、政府法条、政策以及规定、已有文献等。一手材料包括2016年3-8月、2017年4月、2017年8月、2017年12月、2018年1-2月、2018年8月、2018年11月、2019年1-2月、2021年6-7月分别在北京、上海、浙江、江苏、广西、海南、河南、四川、美国剑桥市等地与100多位官员和学者进行的半结构化访谈，此外还包括2018年1月在参与式财政的实地观察中获得的一手资料。其中有多位官员被访谈了多次。[4]本研究通过三角验证（triangulation）来保障数据收集和案例分析的可靠性。三角验证意味着数据来源、调查者、理论和研究方法的多元性（Lune and Berg 2017:14）。

在确保数据的准确性方面，本研究使用了两个策略。第一是将当时的文献、新闻采访和后期的一手访谈相互验证。本研究的访谈最早开始于2016年，距离所考察案例的启动时间至少有5年，有的甚至十多年。很多官员已经退休或者调换到其他岗位，面对此时的访谈，他们会更坦诚，或会提供与在任时不一样的思考，当然不排除有访谈者会更加理想化和拔高当时的改革，但无论怎样，这些访谈资料都提供了新的思考角度和线索，与改革进行时留下来的报道和研究可以相互验证。第二，针对同一个事件，本研究访谈三位以上的访谈者，经过对这些观点的相互比对，最终呈现比较一致的访谈意见。比如，对于改革缘起，本研究选择的访谈者一般包括改革的推动官员、相关学者以及其他直接参与人员。[5]

在案例分析方面，本研究使用了两种案例比较方法。一种是求同法。本研究首先考察了实行参与式预算的三个案例，比较了浙江泽国镇、上海闵行区、北京朝阳区街道三地的参与式预算改革。这三个案例是本研究的说明性案例（illustrative ca-ses）。在这三个案例中，很多背景因素都不同，比如所在区域不同、政府层级不同、发展模式不同、地区文化不同、年份不同等，但是有两个要素相同，即都拥有可支配财力和参与式治理理念网络。本研究的实证分析和验证表明，这两个要素导致了相同的结果，即出现了参与式预算改革。

关于这些案例的选择，这里有几点需要说明。首先，本书所选三地改革的启动都在2012年11月之前。2012年11月中国共产党第十八次全国代表大会正式提出“健全社会主义协商民主制度”，在此之后地方推动参与式预算一定程度上是响应中央的号召，而非自动自发的改革行动。其次，党的十八大以来，我国在官员晋升和绩效考核方面进行了改革，有了更加全面和科学客观的标准，财政支出也更加有据可循，部门间抢夺经费、多要财力的压力有所减轻，地方政府和财政部门所面临的合理分配压力也相对减轻。所以，本书选择了在2012年11月前启动改革的案例。再次，改革需要是自发的，而非上级强制推动。比如，温岭县的乡镇和街道都已经实行了参与式预算，但很多都是在温岭人民代表大会和宣传部门的要求下进行的，而不像泽国镇是自发进行的。再比如，江苏无锡、云南盐津等地的参与式预算都是上级指定的试点，真正实行参与式预算改革的层级并不是主动进行改革的。最后，这些改革模式都有着比较强的生命力。不过需要指出的是，本研究着重考察的是地方政府引入参与式预算的原因，而不是探讨改革延续时间上的区别。改革的出现与延续时间长短是两个问题，受不同逻辑的影响。接任的地方领导是否赞同改革、上级政府如何看待改革、当地政府是否想就此打造地方品牌等考虑都会影响改革延续时间。探究改革延续时间长短的原因的确是一个重要问题，但并非本研究的重点考察对象。

然而，仅比较那些出现参与式预算改革的地区，就会出现幸存者偏差这一问题。比如，在一个山头上，有些树苗长得特别茁壮，要知道原因，一些人会倾向于总结归纳这些树苗的共同点，比如树种优秀。但是这并非一定是真正的原因，还需要比较同一山头上那些枯萎衰败的树苗和茁壮成长的树苗之间的差异，如果发现枯萎衰败的树苗和茁壮成长的树苗是同样的种类，那么树种优秀就不是原因了。同理，为了更好地证明可支配财力和参与式治理理念网络是参与式预算改革出现的原因，就需要研究那些没有出现参与式预算改革的地区。所以本研究在第三部分使用了第二种比较方法——求异法。这一部分逐次讨论了三个问题：如果没有参与式治理理念网络，拥有可支配财力的地区会产生参与式预算改革吗？如果可支配财力和参与式治理理念网络都不具备，一个地区有产生参与式预算改革的土壤吗？如果一个地区拥有参与式治理理念网络，但是不具备可支配财力，又将如何？

为此，本研究选取了三个乡镇，依次回答这三个问题。第一个乡镇选择了经济高度发达、可支配财力充沛，但没有产生参与式预算的乡镇——江苏张浦镇。这个镇的官员在财力分配的困境中想推动改革，也知道参与式预算，但是由于没有嵌入理念网络，发动的改革范围极为有限，即只有预算部门的参与，外部力量没有参与。第二个乡镇是广西白圩镇，一个经济相对落后、依赖转移支付的乡镇。通过对白圩镇财力分配机制的考察，本书揭示了没有可支配财力这一基础，参与式预算改革就没有产生的土壤。第三个考察的乡镇是四川白庙乡，这个乡的财政分配状况高度类似于广西白圩镇，但是一次偶然的机会，当地嵌入了参与式治理理念网络。这个地方出现了程度有限的改革，即乡层面的民众参与并不能也无法影响该乡当年的预算，而且进行了一年之后，这种参与形式便不复存在。这三个案例依次从反面验证了参与式治理理念网络和可支配财力的重要性。它们与第一组案例中的、在改革前同时拥有可支配财力和参与式治理理念网络的泽国镇形成了对照。

在选择没有产生参与式预算的案例时，为什么主要选择乡镇层级而不是其他级别的地方政府呢？一些研究中国政府发展的学者发现，中国有个有意思的现象，就是民主制度安排很多都首先出现在基层，比如村民选举（Shi 1999；马得勇2014）。同样，参与式预算也最先出现在乡镇。乡镇是中国五级政府层级中最基层的一级，最靠近民众，承担了非常多的政府职责。在中国的政府体系之下，行政压力逐级下传，财力逐级上解，甚至有的地方出现了乡镇政权“悬浮”的现象（周飞舟2012）。而一个乡镇本身的财力状况无疑会对该地政府的治理模式产生巨大的影响，因此乡镇是观测可支配财力政治效应最佳的一个层级。不仅如此，理念网络对于基层政府的影响会比其他层级更加清晰。基层政府官员的改革余地要比上级政府大，理念网络带来的外部激励对于基层官员来说也比其他层级更大。

不过，中国的乡镇数以万计，为何选取这几个乡镇呢？这是因为，这些乡镇分布在不同省份，涵盖了经济发达省份和经济相对落后省份。不同的发展路径带来了不同的财力分配模式，地方官员嵌入理念网络的机会也不同，从而产生了不同的改革结果。具体而言，浙江泽国镇（参与式财政预算改革的典型）和江苏张浦镇构成了一组对比案例，这两个镇都是经济发达镇，都具有可支配财力，但是泽国镇形成了参与式治理理念网络。地方官员在学者的帮助下启动了改革，泽国镇成为改革先锋。而江苏张浦镇并没有形成参与式治理理念网络，即便地方政府官员有心改革，也没有产生真正的参与式预算改革。广西白圩镇和四川白庙乡构成了一组对比案例。这两个镇都是经济相对落后的乡镇，都没有可支配财力，一个没嵌入参与式治理理念网络，另一个嵌入了参与式治理理念网络，但两地都没有参与式预算改革的土壤。

另外，这四个案例属于不同的省份。为什么不选择同一个省份的案例来进行比较呢？这样是否可以更好地控制其他因素的干扰呢？如果选择同一个省份的案例做比较，面临的一个问题是地缘效应的影响。即当一个地方政府做出某种创新，会对周边地区的政府产生影响。这里的影响可能是正负两方面的：正面的效应是当一个地方做了某种创新，其他地方纷纷效仿；而负面的效应是，一个地方做了这种创新之后，相临近的地方觉得再做也没有太大的政治意义，转而探索其他解决办法。换句话说，治理创新虽然不是为了政绩而生，但是一旦产生就是一种政绩。为了避免这种省份内部地缘效应的影响，本书选择了四个不同省份的乡镇做对比。如果将这四个案例根据两个解释变量分类，它们可以被归入四个象限，满足了验证因果效应的最低要求（参见表1-1）。

不过，即便使用两组案例来验证观点，仍然无法克服比较案例研究中存在的“变量多、案例少”的内在缺陷，即其实研究并没有找出真正关键的原因，只是发现了伴随结果出现的相关现象。为了一定程度上解决这个问题，本书还采用以过程追踪来验证推论的方法以增加论点的可信度。具体而言，一个观点本身可以得出很多推论，如果这些推论能够在现实案例中被观察到，那么这个观点有效的可能性就提高了（Bennett and Checkel 2015）。如果本书的观点是正确的，那么可以有以下推论：

第一，参与式预算改革会真正让民众代表发声，而不是把民众作为“花瓶”进行摆设，否则就无法规制政府部门不合理的资金需求；

第二，参与式预算改革并不对以地方主要领导为代表的地方政府权力产生负面影响，因为这些领导发动改革的目的是合理规制其下属的资金需求和使用。

本书在追踪这些案例的过程中，也对这些推论进行了检验。