第三节
章节安排

除了导论和结论之外，本书主体分为三个部分，每个部分由三章组成。第一部分是理论和背景。第一章是文献综述，为读者提供参与式预算相关研究的大体脉络，并界定本书的一些核心概念；第二章阐明了参与式预算在本书中的具体定义；第三章厘清了可支配财力的含义；第四章界定和明确了理念网络及其作用机制。这部分也为解释参与式预算改革搭建了理论框架，提供了地方参与式预算改革出现的历史背景。

第二部分和第三部分是两组案例比较。第二部分展示了出现参与式预算改革的三个说明性案例，阐明可支配财力和参与式治理理念网络是参与式预算改革出现的两个原因：可支配财力带来了财力分配的困境，而参与式治理理念网络则提供了解决困境的改革理念、具体方案和额外激励。第三部分展示了没出现参与式预算改革的三个案例，从反面解释可支配财力和参与式治理理念网络对于参与式预算改革的重要作用。在拥有可支配财力的地方，没有参与式治理理念网络，不会产生真正的参与式预算改革；在没有可支配财力和参与式治理理念网络的地方，没有自发产生参与式预算改革的土壤；不拥有可支配财力的地方即便嵌入了参与式治理理念网络，其改革也是有限且短暂的。

具体来说，各章内容如下：

第二章对现有的参与式预算研究进行了回顾，介绍了参与式预算的定义和类型，并给出了本书对于参与式预算的定义。接着，本章对参与式预算兴起的原因进行了梳理。国外对参与式预算兴起原因的主要解释是深化和巩固民主、政治家吸引选票、国际组织的推动等，但这些都无法解释中国参与式预算的兴起。国内学者对参与式预算兴起有的持多因素说，有的则强调官员维稳或晋升的动机，但这些解释的普遍性和有效性都较为欠缺。对参与式预算在中国的兴起，需要有新的解释。

第三章和第四章详细阐述了本书的核心观点。第三章描述了参与式预算出现的第一个原因，即在财政领域横向和纵向的权力集中给那些拥有可支配财力的地方政府带来了分配压力。具体而言，在横向维度，财政部门的职能日益增加，实权扩大，聚拢了原本分散于其他部门的地方财力，并对各部门享有支出控制权。在纵向维度上，中央政府通过财力控制、法律法规、政策文件、事权分配等方式控制着地方的财政开支方向。相比较而言，拥有可支配财力的地区要比依靠转移支付的地区对财力有更多的自由支配权。横向和纵向集中态势的叠加使得在那些拥有可支配财力的地方，地方主要领导和财政部门面临着部门间财力竞争的压力，也承担着监督部门有效使用财政资金的责任。而参与式预算改革便是一种疏散这些压力和责任的有效方式。

但是中国有那么多拥有可支配财力的地区，为什么只有少数地区产生了参与式预算呢？第四章给出了具体解释：这与另一个国家构建过程相关，即国家的理性化进程。20世纪80年代以来，通过文凭准入、培训塑造以及智力支持等措施，中国的国家体系日益走向了理性化。但是国家体系整体的理性化并不代表官员都是理性的孤立的个体。他们也嵌入了各种社会网络。其中一种重要的社会关系网络就是同学者的关系。国家的理性化进程为学者影响官员打开了通道。一方面，随着官员受教育水平的提高，他们和学者的知识背景日益类似，两者更容易交流；另一方面，理性化进程也为两者互动创造了更多接触的机会和渠道。在这个过程中，一些官员和学者会因为认同某些理念而出现紧密的人际互动，形成特定理念下的理念网络。参与式治理理念网络就是其中一种类型。参与式治理理念网络中的学者为官员输入了新的理念及符合当地实际的改革策略，也带来了改革的额外激励。当面对财力分配困境的官员嵌入了参与式治理理念网络，他们就有着更高的概率去推行参与式预算改革。

第五章至第七章是本书的第二部分，分析了三个出现了参与式预算改革，但模式有所不同的案例。第五章描述了浙江省泽国镇的改革。该镇在2005年开始以随机选择民众代表的方式让民众参与到挑选该地城建项目的过程中，随后将该模式扩展到审核整个预算。该地的改革一直延续至今。该地启动改革的主要原因是，乡镇领导人通过党校介绍和大学会议认识了诸多中外学者，这些学者对西式民主制度有着深刻的反思，认同协商民主和审议民主等理念。这些地方领导人和学者形成了参与式治理理念网络。同时，当地拥有可支配财力，乡镇领导人需要以有效的机制去解决财力的合理分配问题。在此基础上，当地出现了参与式预算改革。

第六章分析了上海闵行区区级参与式预算改革。该地参与式预算改革开始于2007年，其后逐步完善，一直延续至今。该改革强化了人大作为预算审核和监督主体的地位，一个重要的制度创新是举办向人大代表、公众代表和学者专家开放的、针对有争议的预算项目进行共同审议的听证会。考察改革源头可以发现，当时的闵行区区委书记与大学智库、官方智库形成了参与式治理理念网络。这张网络的一个重要理念就是夯实人民代表大会对政府的预算监督权。在与当地官员相互协商之后，学者团队设计了改革的具体方案，闵行区的改革按照这个方案逐步推进。不过，闵行区的改革并非是为了改革而改革，背后同样有该区期望缓解可支配财力分配困境、提高资金使用效益的客观需求。

第七章分析的是北京市麦子店街道的参与式预算改革。麦子店改革启动于2010年，随后几年逐步完善。其改革模式受到了巴西参与式预算理念和实践的极大影响，该理念通过民间智库与地方主要领导形成的参与式治理理念网络传递到了麦子店街道。麦子店街道官员在学者的帮助下设计了预算的改革模式，拿出部分财政资金让民意代表决定支出项目、让不同部门和不同社区之间进行博弈、对民意代表进行议事能力方面的培训。而这些都是巴西参与式预算的重要特征。

第八章到第十章是第二组案例分析，构成了本书的第三部分。这一部分通过对三个案例的分析解答了为什么其他区域没有产生参与式预算改革。第十章考察了一个经济富裕、可支配财力雄厚的乡镇，即江苏省张浦镇，它与泽国镇形成了对比。张浦镇2011年前财力充沛，财政局领导一方面对于如何进行部门间资金合理分配倍感压力，另一方面也在培训中得到了启发，因此推动开启了该地的预算改革。但是，当地并没有学者团队介入，没有形成参与式治理理念网络。当地的改革方案是由工作人员通过网上搜索而拟定的，因此只是邀请了各预算单位负责人进行恳谈，没有邀请外部的公众代表来参加。虽然当地也邀请人大代表开了座谈会，但是在座谈会上人大代表只是听取了预算报告，并没有对报告进行审议。这个案例表明，一地拥有的可支配财力，会使得本地领导承受部门间财政资金合理分配和使用的潜在压力，但是如果当地没有形成参与式治理理念网络，则不太可能产生本书所定义的参与式预算改革。

第九章关注的是广西白圩镇的财政机制，主要想回答如下问题：参与式预算改革有可能产生于没有可支配财力的相对落后乡镇吗？由民众参与的预算改革会不会因能帮助这些地区把钱用在刀刃上而在这些乡镇更容易生根？本书给出的答案是不会。白圩镇是一个农业占主导的乡镇，经济发展落后，财政支出很大程度上依靠转移支付。在该镇，乡镇职能部门的职能已然萎缩，很多职能由上级政府代理，乡镇政府更多发挥沟通县级政府和村委会及村民的桥梁作用，乡镇发展所需的资金不受乡镇政府的调配。总而言之，这样的乡镇没有可支配财力，再加上没有产生参与式治理理念网络，因此不具备参与式预算改革出现的土壤。

第十章分析了一个重要的“反例”——白庙乡改革。白庙乡没有可支配财力，却出现了“参与式预算改革”。这是因为当地嵌入了参与式治理理念网络。在其推动下该地政府的确组织了民众代表参与议事，但是这种议事只是有限的参与，并不能影响预算，而且当地缺乏让其生根的土壤，只做了一年就没再继续，该模式也没有扩散到其他经济落后地区去。当地的财力特征决定了这种改革只能是有限的。而与此相反，正因为财力有限，它比富裕的地方更容易在另一个改革维度即公开预决算方面迈开步子，并坚持了若干年。白庙乡的财政改革说明：即便存在参与式治理理念网络，没有可支配财力的地区仍不能产生参与式预算改革。

第十一章是结论部分，总结了本书的观点。在目前的体系中，中国的政治发展从本质而言实行的是渐进的改良性改革，参与式预算改革是为了解决科层制内部的决策困境、在秉持参与式治理理念的理念网络基础上进行的一种改革。参与式预算是地方主要领导的工具，依据民意规制部门从而实现合理分配和使用财政资金的目的，同时它也无损于地方政府的权力。另外，本章回答了两个衍生的问题。第一，没有启动参与式预算改革，但又拥有可支配财力的地方如何应对分配困境？通过对海南一个乡镇的考察可以看到，中国地方政府其实已经演化出很多方式去应对这些压力。第二，参与式预算改革前景如何？2013年以后，预算方面的改革从各地创新实践转向了顶层设计阶段，各地的模式会逐渐合流。最后，本章还讨论了本研究带来的一些理论启示以及存在的不足。