第一节 威尔逊与古德诺的行政独立思想

一、 人物简述

托马斯·伍德罗·威尔逊( Thomas Woodrow Wilson, 1856—1924) ,美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。1856年12月28日出生于美国弗吉尼亚州斯汤顿的一个牧师家庭,1879年毕业于美国新泽西学院(现在为普林斯顿大学) 。 1883年,威尔逊进入约翰斯·霍普金斯大学研究生院,并于1886 年获得历史与政治科学的哲学博士学位。 1902年至1910年,他担任普林斯顿大学校长;1910年,当选为新泽西州州长;1913年被选为美国第28任总统。 1924年,威尔逊因患中风病逝于华盛顿,享年68岁。

威尔逊一生中撰写并流传于世的著作有:《国会政体:美国政治研究》(1885) 、《纯粹的文献及其他论文》 (1886)、《国家》 (1889) 、《一位大师及其政治论文》 (1892 ) 、 《分裂与重新统一( 1829—1889 ) 》 (1893 ) 、 《乔治·华盛顿》(1896) 、《美国人民史》 (1902)以及《美国宪制政府》 (1908)。

弗兰克·J. 古德诺( Frank J. Goodnow, 1859—1939),美国著名的行政学家、法学家和政治学者。 1859年1月18日出生于美国纽约布鲁克林,1882在哥伦比亚大学获得法学学士学位。 1883—1914年在哥伦比亚大学教授法律。 1884年10月开始在政治科学院任教。1903年成为美国政治科学学会( American Political Sci-ence Association)首任会长。 1912年10月,接受卡内基国际和平基金会的推荐,任中华民国政府的宪法顾问。1913年3月,作为中华民国北京政府的法律顾问,参与起草《中华民国宪法》 。 1914—1929年任约翰斯·霍普金斯大学校长,是美国政治学会的主要创建人。 1929年,从约翰斯·霍普金斯大学辞职,1939年11月15日在美国巴尔的摩逝世。

他的学术代表作有:《比较行政法》 (1893)、《政治与行政:政府之研究》(1900) 、《美国的市政府》 (1904)、《美国行政法原则》 (1905)等,其中最著名并具有划时代意义的是《政治与行政》。

二、 学说背景

任何学科的发展都不是偶然的,都具有一定的历史必然性,行政学亦是如此。 1887年,威尔逊发表了《行政学研究》一文,从政治与行政相分离的角度,主张建立一门独立学科——行政学。就其思想渊源而言,威尔逊受到了德国行政研究思想的影响。德国行政学者斯坦因认为,“国家是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体,广义国家具有心理学意义上的意志和活动的对立,具体表现为宪政与行政的关系,但不具有包含关系,宪政不能包含行政的内容,其只具有一定的限制作用”1。德国另一位行政学者布隆赤里也认为,“一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动,政治是政治家的特殊活动,而行政属于技术性职员的范畴”2。来自欧洲大陆的行政学者对这一时期美国行政学的创立具有深远的影响,正如威尔逊所说的:“它是一门外来的科学。”也即,当19世纪末20世纪初,美国行政学开始“吐露芬芳”的时候,欧洲大陆启蒙了美国行政学者。

在实践中,美国建国之后经历了西进运动及南北战争等一系列血与火的创伤和洗礼,然而成长的伤痛并没有天然地成为解决问题的万灵药。在长达一个多世纪的资本主义政治运行过程中逐步形成的政党分赃制,使得历届总统制下的政府管理活动变成政党分赃的场所,国家成为精英政治和利益集团谋取利益的工具;本应该独立、高效运行的政府机构成为政治的附庸,行政管理秩序时常被政党活动扰乱,导致政治腐败、官僚低效的现象,民众极其不满,怨声载道,资本主义制度在民主与效率之间的二律背反矛盾甚为突出,已经严重威胁到国家稳定。在第二次工业革命浪潮席卷西方社会、机器大工业大踏步发展的时候,政府行政管理体系对政党政治的依附和政党体系对政府行政管理的控制依然如旧,面临着严峻挑战,美国进入历史上腐败最盛的“镀金”时期。威尔逊针对当时美国政府的这种状况指出:“执行宪法比制定宪法更困难。”3为此,美国迫切需要采用行政功绩制取代政党分赃制,建立行政学来指导国家行政管理活动,以使政府更好地履行其职能和完成其使命。

三、 理论内容

(一) 创立行政学的必要

在威尔逊之前,几乎所有学者的研究都聚焦在国家性质、国家制度、国家法律等结构性的静态政治体系上,政府管理活动方面的研究是一个空白。正如威尔逊所言:“在本世纪度过它最初的青春年华,并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前,谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学专著。”4为什么会产生这种现象? 威尔逊认为,早期社会,社会生产力不高,社会公共管理事务相对简单,政府的职能也相对简单,不必要有专门的学科来研究或指导政府的管理活动。5 而且在18世纪以前,欧美国家的国家结构相对简单,没有什么利益集团让国家头疼,也没有现代的金融体系需要政府管控,整个社会都处在一个相对简单的环境中,因此,政府的职能划分还不是那么重要。

随着第二次工业革命的完成,整个欧美国家资本主义经济体系进一步发展,伴随而来的是社会管理、经济管理、政治管理的混乱,种种问题暴露了政府管理的缺陷,这对政府的管理活动及其职能优化提出了新的要求。所以,行政学甫一提出,便着眼于政府行政管理体系的完备性和政府管理活动的科学性这两方面。“行政学研究的目的,一方面在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作,以及政府怎样才能以高效率和在费用或能源方面尽可能少的成本去完成这些适当的工作。”6可见,当时行政学的起点就是对政府职能的研究,以及对政府的行政管理活动以及方法的研究,以帮助政府提高行政管理的效率,更好地服务于社会经济。“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”7;“绝没有任何一门实用科学,当还没有了解它的必要时,会有人对它进行研究”8。所以,从镀金时代(19世纪70年代至20世纪)到进步主义时代( 19世纪末至20世纪20年代) ,创立行政学完全是出于服务当时美国国家建设、试图打破政党分赃制、建立现代化的政府职能体系、提高政府管理水平的需要,以适应经济、社会的飞速变革等。

(二) 对政治与行政的看法

1887年威尔逊在《政治学季刊》上发表了《行政学研究》一文,主张政治与行政分离,第一次明确地提出应该把行政学从政治学中分离出来作为一门独立的学科进行研究。因为政治是在重大而且具有普遍性事项方面的活动,行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动,所以,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”9

从行政学产生的知识来源看,其母体是政治学。行政学是从政治学中脱离出来的,二者在研究内容、观察角度以及涉及领域方面均有所不同。政治学的历史源远流长,形成于两千多年前的古希腊时期,其内容广泛,思想深刻,涉及国家性质、政府种类、国家构成方式、人权等方面,而行政学研究的主题都是在政治学框架内展开的,主要研究政府的职能及其管理活动。就威尔逊的观点来说,政治学关注社会价值、社会公平正义,而行政学是一门技术性的学问。“行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。”10只有摆脱政治学的束缚,行政学才可能真正地建立学科地位。

古德诺认为,政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关,存在于政府表达国家意志所必需的活动中;行政则与这些政策的执行相关,存在于政府执行国家意志所必需的活动中。所以,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。由于政府体制的不同,这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言,国家意志的表达机构是立法机关,但它们又不只有立法的功能,在某些情况下,立法机构对于执行机构有一定的控制作用,影响着执行机构的具体行政行为;反之,行政机构作为国家意志的执行机关,往往不是单纯地作为行政行为的主体而存在,其在做出行政行为的过程中还兼顾立法机关的相关职能。那么就会存在一种情况,即政府的民主程度越低,国家意志的执行功能与表达功能之间的区别越小。但即使在君主制政府中,分工的需要也使这两种功能的区分不可避免。

政治与行政的分离并不意味着二者处于一种完全分立的状态,二者之间仍然有重叠的部分。所以,古德诺才强调一种政治与行政的协调。这种协调表现为政治对行政的适度控制和行政自身的适度集权。

首先,政治对行政的适度控制。这种控制可能来源于某种法定的制度。以早期的议会内阁制为例。议员由人民选举产生,被委以重任,在议会上通过征询、质询等方式表达立场和观点,内阁政府机构必须重视和采纳其观点和建议,这样就形成议会代表国家和人民的意志对执行机构进行控制的模式。与此同时,这种政治控制必须具有相应的限度,古德诺强调的是“适度”控制。如果这种政治控制具有无限的权力,那么又会回到政党分赃的时代。所以,必须对欧洲的行政科学和政党政治加以改造,使之在思想、原则和目标上美国化。

其次,古德诺也强调行政的适度集权。只有行政在一定程度上被集权化了,才能达到政治和行政功能之间必要的协调。美国作为一个联邦制的国家,联邦政府和地方政府之间的分权必然会导致行政权力的统一出现问题。所以,古德诺批判美国的三权分立思想,认为权力的分化会导致权力低效化。他宣扬行政权力的适度集中,只有这样,国家的意志才能够得到真正的贯彻和执行,才不会导致地方政府意志和国家意志出现本末倒置的情况。行政的适度集权会将各地方和各州有效地统筹和控制起来,解决双方为维护自身权益而出现的对抗问题,这样行政系统才有能力与政治系统建立起有效的协调机制。

(三) 行政学研究的目标和方法

任何一门学科都有它存在的价值,也有其研究目标与任务。作为一门学科,行政学不能限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”11,应该对行政管理各方面展开理论研究,使行政学的理论既有深度又有广度,形成“行政管理中比较高深的理论”12。行政学的目标与任务为:“其一,如何合理界定政府的权限与职责;其二,如何构建一个廉价、高效、公正的政府。”13经过了威尔逊之后,行政学已不同于以往的政治学,而是有了新的目标与任务。这个目标和任务的精髓在于总结政府行政管理经验,把行政管理从经验实践的繁杂中拯救出来,使之深深植根于稳定的原理,从而形成系统完备的行政学理论。

威尔逊认为,“一切政府都具有很强的结构方面的相似性”14,“要准确地断定什么是发展这一研究工作的方法”15,并说明“最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点是什么”16。基于对以往学科研究的经验,应该用以下两种方式去研究行政学。

(1) 历史研究法。又称纵向研究法,就是从以往的理论或者思想中寻找研究突破点,以推动当前研究的发展。就行政学来说,应该着重对过去关于行政学的思想、行政制度以及行政文化等进行考察和研究,把行政学在历史发展中的来龙去脉研究清楚。“历史研究的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向,但它不是断章取义地分析行政管理的现状,而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。”17

(2) 比较研究法。就是进行横向或纵向的比较研究,得出结论。 “通过各国政府间的横向比较,能够区别各国行政的类型和特征,鉴别优劣、取长补短。”18威尔逊强调了比较研究的重要性,“如果不对政府进行比较研究,我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来,即认为将民主国家的行政管理跟非民主国家的相比较,是建立在一个根本不同的基础之上的”19。

(四) 人事行政与监督思想

政府行政工作由人完成,独立之后的首要任务是人事行政,建立现代的、科学的人事管理制度势在必行。

(1) 公务人员要通过公开考试,择优录取。因政党分赃制的长期存在,政府公共职位一直被执政党“垄断”,政府部门无法通过考试选拔优秀的人才参与行政管理。因此,威尔逊说:“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员,这些人员必须同样接受各种自由形式的考试,也接受技术知识方面的考试。我们有必要用这种方法来建立民主制度。”20通过采用公开考试和选拔任用的方法建立一套文官体系,采用功绩制替代政党分赃制,是行政学发展的实践注脚。现代公务员体系作为常任文官制度的一种转化和延伸,其理想模式是建立一个具有足够的文化修养和独立精神的文官制度,通过选举和经常性的向公众咨询、公开商议,理性地和有力量地开展活动,与公民的思想保持密切的联系,让专断成为不可能的事情。

(2) 提高政府官员的专业素质。政府这部巨大的机器想要高效运转,就必须培养高素质的官员,使之成为政府进行管理的“工具”,如果缺乏这种“工具”,政府将难以运转,更别说为公众提供必要的服务。对此,威尔逊形象地说道:“如果我们要添置新的锅炉并且对于推动我们政府机器的炉火加以改进,我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等,在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。”21严格说来,统治者只不过是民众的仆人而已。在威尔逊看来,高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展前景是提高官员工作质量的重要途径。这样才能使政府官员使用最多的才智并付出最多的努力,秉持职业操守和道德良心认真做好行政服务。

(3) 克服官僚主义作风。 “在任何情况下,我们都必须有一支受过充分训练的官员队伍以良好的态度为我们服务:这显然是一种工作的需要。”22“所谓良好的态度,就是对于他们所为之服务的政府的政策,具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都绝没有官僚作风的污点。”23行政领导应当带头克服官僚作风。“官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的,因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们,要想指出他们无耻的独断专横的任何实例,看来是很困难的。一个具有真正大公无私精神的政治家,其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。”24同时,通过公共舆论加强监督,也能有效地克服官僚主义。无论是在政治还是行政方面,为了对政策制定者进行监督,公众的批评是完全有益和不可或缺的。行政学研究应该去发展一些方法,给予公众舆论监督政治活动和政策制定的权力;同时,政府行政管理工作也必须对公众舆论有敏锐的反应。

四、 基本评价

作为行政学研究的开山鼻祖,威尔逊的学术思想主要是界定了行政学的本质,说明了行政学研究的方法论,提出了人事思想和监督思想以及文官制度的改革。爱因斯坦说过,“发现一个问题比解决一个问题更重要” 。威尔逊倡导政治领域与行政领域二者分离,把行政学从政治学中分离出来,开创了行政学学科,推动了后续研究与发展。

也要看到,《行政学研究》本来只是一篇讲演稿,以关注学术前沿、呼吁引进新兴学科为主题。威尔逊的论述任务无疑是论证行政学从欧洲引入、在美国建立以及行政学“美国化”的合法性,对德国行政学思想的解读也必然服务于这一主题。威尔逊呼吁的行政学“美国化”之后,在后世一代又一代美国行政学者的共同努力下,美国行政学才从后来者发展成了领导者。

古德诺在继承威尔逊政治与行政二分的基础上,进一步对政治和行政二分做了详尽的阐释。也许对一些学者而言,接触古德诺的政治与行政二分思想时往往会陷入“政治与行政二分”的字面陷阱,认为“政治与行政二分”就是把政治与行政二者完全分离并将其作为两个独立的个体进行研究,这就没有彻底理解古德诺这一思想的精髓。事实上,为了解决“政党分赃制”问题,他创造性地提出了政党的法外调节功能,保持了政府的有效性、稳定性以及统一性。

如何实现适度的二分,以及如何使适度更具操作性是不能回避的问题。政治与行政二分一般会发生两种情况:一是过度的政治与行政分权,这会造成诸如美国式的行政力量统一性被破坏的情况,导致国家难以集中力量提供全国性的、及时性的公共服务,尤其是解决公共危机;二是过度的政治与行政集中,这会使国家向行政国家转变,此时国家行政、立法、司法权力集中,容易形成国家专制,诸如二战前的日本和德国。尽管如此,古德诺的政治与行政在协调基础上的二分契合当时的国际背景,很大程度上满足了国际社会的需要,对国家政治体制建设产生了巨大的影响。

1 转引自:〔日〕蜡山正道:《行政学总论》,黄昌源译,中华书局1934年版,第5页。

2 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》 ,中共中央党校出版社1997年版,第15页。

3 同上书,第4页。

4 〔美〕伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,李方译,《国外政治学》1987年第6期,第31页。

5 同上。

6 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第1页。

7 《马克思恩格斯选集》第四卷,人民出版社1972年版,第505页。

8 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第1页。

9 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第14页。

10 同上。

11 〔美〕伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,李方译,《国外政治学》1987年第6期,第44页。

12 同上。

13 竺乾威主编:《西方行政学说史》,高等教育出版社2001年版,第9页。

14 〔美〕伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,李方译,《国外政治学》1987年第6期,第49页。

15 同上文,第30页。

16 同上文,第48—49页。

17 竺乾威主编:《西方行政学说史》,高等教育出版社2001年版,第10页。

18 同上书,第11页。

19 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第22页。

20 〔美〕伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,《国外政治学》1987年第6期,第47页。

21 〔美〕伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,李方译,《国外政治学》1987年第6期,第47页。

22 同上。

23 同上文,第48页。

24 同上。