第四节 怀特的行政学理论

一、 人物简述

伦纳德·D. 怀特( Leonard D. White, 1891—1958) ,美国著名行政学家、历史学家、作家、改革家,长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。 1921年在芝加哥大学获哲学博士学位,后任该校政治学和历史学教授。 1926年出版了被世界各国公认的第一本大学行政学教科书——《行政学导论》(也翻译为《行政学概论》),第一次运用理论的研究方法对行政学问题进行了系统的研究,首次将行政学思想系统化、理论化,使之成为一个比较完整的学科体系。《行政学导论》和美国学者魏劳毕于1927年发表的《行政学原理》标志着行政学这门学科基本形成。怀特一生著述很多,代表作有:《联邦主义者》(1948)和四卷本的美国行政管理史(1948—1958)等。

二、 学说背景

20世纪20年代至30年代,西方行政理论与实践发展到“正统时期” ,这个时期的行政学继承了早期行政学的基本理念,认为真正的民主和真正的效率是统一的,经济与效率是行政管理的基本准则。行政学者将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。怀特像亨利·法约尔一样,相信公共行政管理有普遍的适用性和适用于各种组织的一般原则。他在分析了美国政府机关实行功绩制的50年历史,并比较英国文官制度后指出,分赃制仍在美国政府机关中占主导地位,这种状况必须改变,为此他提出了一系列的改革主张。

怀特作为这一时期杰出的人事行政学专家,坚信公共行政管理实践中存在一些有普遍适用性的理论原则。怀特认为,在广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中,必须运用科学的方法建立一套知识体系和理论原则,以便为政府及其工作人员的行政管理工作和执法活动提供行为规范和理论指导。在怀特的影响下,1934年美国实行了初级文官考试。作为建立正式的公共行政通才招聘制度的一种工具,考试为以后招聘合格人才制度的建立和改进铺平了道路。怀特还认为,这些改革措施,只是一种质的规定,所以不能用数量标准来衡量。怀特的思想形成了一套有关行政学的理论研究方法,把人们的注意力从特定的公共行政机构转移到了公共行政学科体系的建设上来。

三、 理论内容

到20世纪20年代,行政学研究已经走过三十多个春秋,但是有关行政学的研究范围以及公共行政的定义,行政学界都没有达成共识,无法为本领域的研究人员和实践者提供一个进行思想交流和观点交锋的平台,阻碍了公共行政学的进一步发展。于是,作为行政学家的怀特义不容辞地扛起了这一历史使命。他集中精力撰写《行政学导论》一书,该书被公认为行政学方面的第一本教科书。怀特认为,当时的行政管理主要面临四个问题,即组织、管理、人事、财政,他希望通过《行政学导论》构建一个行政科学体系,发现行政管理的问题,催生更多的公共行政研究成果。

(一) 行政之范围及其性质

行政中的基本问题,包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学的研究范围。怀特认为,国家行政管理的性质主要体现在如下方面:

(1) 官员和雇员对各种资源(物力、人力)进行最有效的利用。

(2) 行政是公务的执行。良好的行政追求的是:消除浪费,保护材料和能源,迅速满足公众的需求,保证雇员的福利。

(3) 行政法属于法律的范畴,其主要目的是对个人权利进行保护。而公共行政的目的则是对公共事务进行有效的管理。

(4) 增加行政权力需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日,保障公众的个人权利与施行政策就是同样重要的目标。

(二) 行政环境与人事行政思想

20世纪初,怀特就外界环境与政府管理之间的关系提出了自己的看法:“现代国家政府行政的任务,深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。”1行政环境包括政治环境、经济环境、社会环境和科技环境。怀特认为,经济的发展深刻影响着国家行政的职能、目标与任务。在这样的行政环境下,开展人事行政工作,必然涉及人员的考试录用、职位分类、分级与工资、职务的晋升、惩戒与罢免以及退休等各个环节,主要有以下三个方面:

1. 人才选拔问题

怀特认为,当代人事管理有两大支柱:一是选拔人才,二是职位分类,二者缺一不可。为了保证选拔人才的科学性和公正性,必须设置独立的考试机构。例如,独立于行政系统的文官委员会由三人组成,其中不得有二人以上同属于一个政党。文官委员会下设若干机构,分别管理各项考务,根据委员会制定的人事行政考试政策法规进行统一管理。他提出,政府选拔管理人才的考试方法应该科学化、多样化,既可以采用笔试和口试的方法,也可以采用操作试验、工作试验和心理试验的方法。其目的是通过筛选,为政府的行政管理工作选拔出真正优秀的人才。

2. 职位分类问题

职位分类是现代组织运行必须解决的问题。怀特认为,应该对国家机关相关职位按不同标准分类,然后选用合适的人才在合适的岗位上工作。职位分类对工资管理具有重要意义:第一,工资的多少应该根据行政人员所完成的工作加以确定;第二,实行同工同酬,同一等级的行政人员享受同一等级的报酬;第三,必须按照现代标准改进工资政策,提供公平的报酬;第四,确定满足生活消费的公平报酬。2

3. 职务的晋升问题

怀特指出,职务晋升有四条标准:一是具有工作资格;二是具有工作成绩或政绩;三是具有职务晋升考试成绩;四是领导综合判定后进行选择。这几条标准各有其优点和缺点,因此,必须结合上述两种或两种以上标准综合运用,以得到满意的结果。

(三) 行政协调思想

行政协调是行政主体为达到共同的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系的管理方法与手段。3 怀特提出的行政协调思想包括以下内容:

1. 精简机构,减少协调量,减轻难度

美国政府机构设置臃肿,部门间职能交叉重叠,导致行政效率不高。怀特指出,行政协调之所以难以实现在于行政单位数量庞大,协调沟通困难,各单位间信息传递不畅,协调周期长、投入成本大且难以达到统一目标。因此,现代行政发展的新趋势是缩减行政部门数量,一方面撤销多种独立局,另一方面归并工作性质相近的各行政单位。4

2. 设置行政协调机关

怀特强调应该以政府委员会的形式设立协调机关,以利于行政协调工作的有效开展。5 应在各独立行政机关之上设置一个协调委员会——政府委员会,该委员会由各部门领导人员组成,其职责在于做出决策和对任务进行分配,加强财政和预算的统一管理,改变各自为政的状态,同时加强各部之间的联系,使各部之间协调合作,分清权责关系,实现政府高效运转。怀特还提出,应在联邦政府和市政府中同样设置协调机关。

3. 通过精密协调,获得较优协调结果

怀特的精密协调思想突出的价值追求有三点:最经济、最合理、最高效。经济,是指在行政活动过程中,注重控制成本投入,以合理形式达到最理想的结果,避免资源浪费;合理,即政府行政活动要做出最科学、最理性的决策,选择最优的策略方案;高效,是指行政效率高,行政决策和执行不拖沓,各部之间不推诿,及时解决各种问题。要在行政活动中做到经济、合理、高效,精密协调是关键,只有各行政部门之间相互合作、相互配合、资源共享、利益统一,才能实现目标一致。

4. 协调中行政首长裁定的重要性

怀特指出,行政首长的裁定就是最后的决定。在行政管理过程中,各部门会为了自己部门的利益而不断争执,最终可能引起矛盾冲突。这时就需要行政首长起作用了。行政首长可以用自己的权威以中间人的身份进行协调,保证各部门和谐,提高行政效率。

(四) 行政法规与监督思想

怀特的行政法规思想主要体现在两个方面:

(1) 法规和法律之间的关系界定。怀特认为,政策制定以后首先需要形成法制,即对行政经验进行归纳形成行政条例而后上升为行政法制,最后制定成宪法条文。

(2) 行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性。行政机关享有委任立法权,但行使这一权力有一定的范围和限度,超出这一范围则属违法无效;被授予委任立法权的行政机关才有权制定规定范围内的行政条例和规章,超出这一范围则越权无效。对实施行政条例制定权的保障问题,怀特认为各级政府中有条例制定权的领导人的数量应有所限制,而且这些领导人本身应该具备制定条例的才能。怀特特别强调,制定行政规章,尤其是涉及公众利益的行政规章,需要一定程度的民主。关于行政条例制定权对行政管理的重要性问题,怀特认为,行政机关具有制定条例的规章权,既可以使行政管理进入法制轨道并具有权威性,也能够激励行政官员的负责精神及创造才能,使其胜任行政管理工作,忠实、公正地履行自己的职责,同时还可以减轻立法机关的工作负担。

行政监督的好坏直接影响到行政效率的高低,没有一套必要的监督体系,官员难免会违法乱纪、不作为、侵犯公民权利,从而扰乱政府管理秩序,降低行政管理效率,所以,加强行政监督就成了一个提高政府行政效率的重要举措。关于监督的作用,怀特认为有三个:一是提高政府效率;二是维护公民利益,以防官员侵犯个人自由;三是增加社会福利。与这三种利益相对应,有三种监督方式,即行政、司法及立法。6

(五) 行政组织思想

有效的行政组织对于提高行政效率是必不可少的,怀特就此提出了如下看法。

1. 关于行政组织体制的划分

怀特根据当时资本主义国家政府特别是欧美资本主义大国的状况,把行政组织体制分为以下几个类型:自治型行政组织体系、中央集权型行政组织体系、独立制型行政组织体系。

2. 行政权力与责任的思想

怀特提出:“适当的权力必须与确定的责任同时存在。第一,适当法定权力的行使,必须有立法依据,在许多情况下,要根据行政首长的命令来行使权力;第二,必须有充分的财源,以适应法定的状况。”7权责的分配中,应将同一目标下的行政事务、权力和责任归于同一行政部门;权责的分配应与行政任务相一致,与部门、人员等级相一致;权责可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。

3. 权力监督及其幅度问题

为了保证行政权力的有效行使,怀特认为,必须对其进行监督控制,以防止滥用权力而造成混乱;而行政领导者的精力、时间总是有限的,于是他提出“监督之经济原则” 。在他看来,“任何行政首长,其有效监督不能超出七部或七个行政单位” ,“对此项原则的破坏将会导致行政工作效率的削减”8。立法机关可赋予行政机关某种职权,或规定适当方法,且可驳斥其规章,或禁止某种行为,也可规定行政机关决定政策之方法。因此,为了保证监督的有效性,保证权力运行机制的正常运转,上级部门及其行政领导必须控制其监控幅度。

四、 基本评价

怀特被称为公共行政学的奠基人,他的贡献主要表现为:首先,他提出行政是一个通用的程序,破除了不同领域的行政研究者之间的藩篱。次之,在怀特看来,要从管理的角度去研究公共行政,将公共行政与行政法的领域做出区分,赋予公共行政更加积极的角色。怀特把行政权力从统治权力的一部分转变为一种管理权力,而作为管理权力,它的灵活使用能够更好地促进政府组织的运作,满足公众的要求。最后,怀特系统总结和借鉴前人的有关公共行政研究的经验和教训,提出公共行政研究的四个假设,并从行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规以及行政监督等诸方面对公共行政学的基本理论框架进行了系统的建构,确立了公共行政学独立的学科地位。但是,由于处于行政学研究的早期,怀特的行政思想也不可避免地存在不足,主要表现为过度关注组织内部问题和公共性的缺失。

1 彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第44页。

2 唐兴霖编著:《公共行政学:历史与思想》,中山大学出版社2000年版,第233页。

3 夏书章主编:《行政管理学》(第二版),中山大学出版社1998年版,第305页。

4 〔美〕伦纳德·D. 怀特:《行政学概论》,刘世传译,商务印书馆1947年版,第78页。

5 〔美〕伦纳德·D. 怀特:《行政学概论》,刘世传译,商务印书馆1947年版,第79页。

6 高婧雅:《我国政府应急管理中的行政协调机制研究》,首都经济贸易大学硕士学位论文,2012年,第27页。

7 〔美〕伦纳德·D. 怀特:《行政学概论》,刘世传译,商务印书馆1947年版,第74页。

8 〔美〕伦纳德·D. 怀特:《行政学概论》,刘世传译,商务印书馆1947年版,第76页。