第三节 韦伯的理性官僚制

一、 人物简述

马克斯·韦伯( Max Weber, 1864—1920) ,德国著名社会学家、政治学家、社会理论家、宗教学家、组织学家等,是现代最具生命力和影响力的一位思想家。在古典社会学领域,马克斯·韦伯、埃米尔·涂尔干、卡尔·马克思被称为社会学“三巨头”。

1864年4月21日,韦伯生于德国图林根的埃尔富特市。 1882年,考入海德堡大学,1884年进入柏林大学和哥廷根大学深造,1889 年在柏林大学获法学博士学位。 1891年,韦伯在柏林大学谋得一个教席,开始了他的大学教授生涯。 1894年担任弗里堡大学政治经济学教授。 1903年与维尔纳·桑巴特共同创建“社会学和学会政策档案” 。 1912年辞去德国社会学协会执行委员的职务。 1920年6月14日,韦伯不幸在慕尼黑死于肆虐全球的西班牙大流感疫情,年仅56岁。

韦伯的一生著述丰富,其代表作有《新教伦理与资本主义精神》 (1920)、《政治论文集》 (1921)、《经济与社会》 (1922)、《学术理论论文集》 (1922)、《社会史与经济史论文集》(1924) 、《社会学和社会政策论文集》 (1924) ,还有《中国的宗教:儒教与道教》 (1915)、《印度的宗教:印度教与佛教》 (1916)、《古犹太教》(1917)、《音乐社会学引论:音乐的理性基础与社会基础》 (1921)以及《国家社会学》(1921)等。

二、 学说背景

从行政学建立及推进的时间序列来看,威尔逊和古德诺均是从学理性和改革方案角度提出建立行政学,将行政领域从政治领域中分离出来,使之成为一种独立运行的具体事务性活动。但是,当行政学建立、行政领域独立之后,势必会出现行政管理的各项事务性活动开展的组织结构再造和重塑问题,也就是各级各类行政组织的管理效率问题。韦伯的理性官僚制理论正是沿着威尔逊和古德诺两人开创的政治—行政二分法理论的进路展开的,他专门研究和设计了政府行政部门的组织管理模式,创立了著名的理性官僚制理论,从而为真正实现政治与行政两分的思想奠定了坚实的组织基础。

韦伯综合运用哲学、历史学、社会学、政治学的知识,对东西方社会发展中人类的组织形式和管理方式,进行了全方位的纵横比较和因果分析,发现人类社会的组织形式和管理方式大致有三种:魅力型组织管理方式、传统型组织管理方式、法理型组织管理方式。这三种方式也被韦伯称为人类社会的统治形态。韦伯认为第三种方式,即建立在理性和法律基础上的“官僚制”统治形式是最合理、最有效的组织形式。他专心研究这种“合法—合理型”官僚组织形式,创立了著名的“官僚制”理论。为了与一般意义的传统官僚制和官僚主义相区别,人们通常称韦伯的“官僚制”为理性官僚制,它是一种“理想型”的官僚组织形式,“在行政官僚领域,要么采用管理制度,要么外行作风,否则别无选择,官僚制成了理性社会的世界命运”1。

三、 理论内容

(一) 官僚制的概念

“官僚制” (bureaucracy)一词由法文中的bureau与希腊文中的kratos复合而成。 Bureau原意是指带有书写折叠板的家具,后来其意思衍生为书桌,进而指放书桌的办公室、办公场所; kratos 有管理、治理、统治的意思。工业革命后, bu-reaucracy一词从原来“办公”的意思渐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动这样一种理性而高效的行政管理体制。韦伯对这个概念进行了新的界定,他认为,“官僚制就是建立于法理型统治基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度,是一种理性地设计出来的,以协调众多的个体活动,从而有效地完成大规模管理工作,实现以组织目标为功能的合理等级组织”2。官僚制在近代西方资本主义经济发展和政治制度的基础上建立,随着资本主义的进一步发展,其含义也在持续更新。

(二) 三种组织类型

1. 魅力型组织

魅力型组织又称为神秘型组织或“克里斯玛型”组织。这种组织一般与领袖人物联系在一起,韦伯用“克里斯玛”表示某些人的人格特征,这些人一般被认为具有非一般的力量或者素质,或者被视为神灵差遣的使者。比如,耶稣、穆罕默德、亚历山大等都是这种人物的典型代表。魅力型组织大多由具有威望的领袖及其追随者组成,组织由领袖人物的个人魅力权威和组织成员的情感来维系。典型的魅力型组织大多出现在宗教或政治领域,这类组织有以下特点:第一,组织成员必须坚决服从领袖的命令;第二,组织内部的管理非专业化;第三,组织缺乏日常的、合理的经济支持;第四,组织具有强烈的革命性;第五,组织具有不稳定性。

2. 传统型组织

传统型组织在现代国家不容易见到,韦伯认为这种组织能存在的原因是传统制度和习俗的存在,例如我国的封建王朝就是传统型组织,它的存在就是因为有中国传统文化的支持,不受人们的反对。传统型组织是资本主义发展以前人类历史上存在时间最长、最成熟的组织类型。传统型组织的主要特征有:第一,组织权力即传统权力来自传统的固有尊严;第二,组织权力具有集中性,行使权力具有任意性;第三,组织缺乏行之有效的行政管理;第四,组织行为缺乏经济理性的考虑;第五,具有强烈的传统性与保守性。

3. 法理型组织

韦伯官僚制的提出就是基于法理型组织,他认为法理型组织是符合现代资本主义发展要求的组织类型,并且有助于推动资本主义制度的完善。在韦伯看来,法理型组织必然借助现代官僚制的行政管理班子进行管理与统治,在此意义上,官僚组织是法理型组织的纯粹形态。韦伯认为,法理型组织兼具合法性与合理性的特征。韦伯认为法理型组织有以下特征:第一,严格的效率取向;第二,注重法律与程序;第三,专业知识与技术的重要性更为突出;第四,组织在适用上的普遍性。

(三) 理性官僚制的特征

1. 专业化分工

理性官僚制强调政府的公职人员要严格按照政府的要求行使自己的工作职责,组织的分工须达到专业化的要求,在行政或者管理组织中的职位设定要有明确的界限,政府公职人员根据不同的技术等级完成不同的工作。

2. 层级节制的权力体系

在一个官僚组织的等级实体中,层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人,它有助于克服组织管理中的混乱现象,提高组织的工作效率。

3. 依照规程办事的运作机制

官僚制组织通常要根据合理合法的原则制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为,以保证整个组织管理工作的一致性和明确性,提高行政效率。

4. 形式正规的决策文书

在实行官僚制的组织中,一切重要的决定和命令都应形成正式文件传达给组织成员,并且要记录在案,用毕归档,这样既可以防止工作的随意性,又有利于下级组织及其成员明确职责权限,还便于加强必要的控制,以利于组织更好地实现其目标。

5. 组织管理的非人格化

在官僚制组织中,管理工作是用法律法规和正式文件等来规范人的行为的,公私分明,对事不对人,人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性,而不应该考虑人情关系。

6. 引入专业培训机制

随着社会的进步和科学技术的发展,建立在高度分工和专业化基础之上的官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训,以便他们具备和增强处理事务和解决问题的能力,进而提高行政效率和服务质量。

7. 合理合法的人事行政制度

官僚制组织的人事行政必须遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的基本原则,这些核心思想也是如今很多官僚机构所遵循的。这些原则的提出对于行政效率的提高起到了很大的作用。

(四) 官僚制面临的挑战

官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”,在管理机构得到了广泛的推行。然而进入21世纪以来,伴随着新公共管理运动的兴起,官僚制面临着极大的挑战,主要集中在以下方面:

(1) 过分强调层级节制,要求下级对上级在职务上绝对服从,忽视了下级人员的主动性和积极性,缺乏民主精神;

(2) 过分强调组织利益和组织效率,难以应对社会个性化的发展要求,难以应对多样化的社会需求;

(3) 过分强调专业分工和职能权限的划分,忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题;

(4) 过分强调人员的稳定性,实行无过失便终身任职的制度,最终造就了“不求有功但求无过”的管理人员,得过且过混日子。

四、 基本评价

韦伯的官僚制理论对当今政府组织架构的建立影响十分深远,目前世界上大多数国家的政府体系都建立在官僚制理论基础之上。现代官僚制组织建立的基础除了非人格化、追求高效率等原则外,还要求严格按照政府的规章制度办事,高效率和业绩水平让官僚制度显现出了独有的优越性。人们习惯于把韦伯的官僚制比喻为一台机器,这部庞大机器的各个零件就是按照合理性组织起来的公职人员,机器输入的是各种公共问题,输出的是问题解决的措施或者解决问题后的结果。所以从纯粹的技术角度审视,现代官僚制坚持集中—统一、命令—控制、集权—分权的组织运行模式,是一种完全理性化且在理想状态下能获得最高效率的运行机制,是人类世界中已知的对人进行形式支配的最理性方式。

虽然官僚制的巨大优越性已经在几个世纪的实践中得到肯定,然而,随着现代社会的发展,官僚制也不可避免地存在诸多问题,比如组织僵化、官僚主义危机、专业化危机、服从危机、民主危机、效率危机以及信息危机等。但是,官僚制最初是为适应工业社会对组织程序化与可控制的要求以及市场经济的发展而诞生的,随着时代的变迁,其自身必然要不断地创新与完善以适应社会的需要,因此也可以说,对官僚制的批判为官僚制的进一步完善提供了契机。

1 〔美〕安东尼·奥罗姆:《政治社会学》,张华青、孙嘉明等译,上海人民出版社1989年版,第71页。

2 竺乾威主编:《西方行政学说史》,高等教育出版社2001年版,第64页。