第三节　控烟社会监督发展概况

控烟是一个复杂的社会化工程，涉及很多因素，需要政府、社会、个人的共同努力。近年来，随着健康中国战略的确立，控烟工作逐步推进，公众对健康的需求越来越大，对健康的要求越来越高，公众的控烟意识逐步提高，参与控烟的力量越来越大。

一、有关控烟规定和要求

1.《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》）

是卫生健康工作的基本法，对影响国民健康的烟草危害提出了明确的要求，这为全国开展控烟工作指明了方向。其中第七十八条规定，国家采取措施，减少吸烟对公民健康的危害。公共场所控制吸烟，强化监督执法。烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。

2.国家卫生城市

建设国家卫生城市是新时期推动和深化爱国卫生运动的重要形式。2021年12月，全国爱国卫生运动委员会印发的《国家卫生城市和国家卫生县标准》规定：“深入开展控烟宣传活动，辖区内禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告，依法规范烟草促销、赞助等行为。全面推进无烟党政机关、无烟医疗卫生机构、无烟学校、无烟家庭等无烟环境建设并取得显著成效，积极推进控烟立法执法，逐步实现室内公共场所、工作场所和公共交通工具全面禁烟。”

3.全国文明城市

烟草危害是当今世界最严重的公共卫生问题之一，控制和减少吸烟造成的危害，保障公民健康，是全国文明城市创建的一项重要内容。全国文明城市标准要求所有室内公共场所和工作场所全面禁烟，并有明显的禁烟标识。为提高控烟效果，政府应加大干预力度，制定控烟政策，开展多种形式的控烟宣传与健康教育活动。

4.全国健康县（区）建设

国家卫生和计划生育委员会（现国家卫生健康委员会）从2014年起在全国组织开展健康促进县（区）试点建设。健康促进县（区）是通过县（区）平台，推动健康融入所有政策，通过建立健康促进工作长效机制，大力开展健康促进场所建设，打造有利于人们健康的工作、学习和生活环境，广泛开展健康教育和健康科普，大幅度提升人们的健康素养水平。《全国健康促进县（区）综合评分表（2019年版）》中要求，参评县（区）吸烟率要比本省平均水平低20%。此外，在健康促进医院、学校、机关、企业等各类健康场所标准中也对建设无烟环境作了明确的规定。2022年有关文件把健康促进县（区）的建设更名为健康县（区）的建设。

5.健康中国

2016年10月25日，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，其中第二篇第五章第二节明确提出了要全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。深入开展控烟宣传教育。积极推进无烟环境建设，强化公共场所控烟监督执法。推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟。领导干部要带头在公共场所禁烟，把党政机关建成无烟机关。强化戒烟服务。到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。

6.健康中国行动

为推进健康中国建设，国务院启动健康中国行动，并在《健康中国行动（2019—2030年）》中进一步明确了行动目标以及个人、家庭、政府和社会的控烟职责，要求推动个人和家庭充分了解吸烟和二手烟暴露的严重危害。创建无烟家庭，保护家人免受二手烟危害；领导干部、医务人员和教师发挥控烟引领作用。把各级党政机关建设成无烟机关。鼓励企业、单位出台室内全面无烟政策，为员工营造无烟工作环境，为吸烟员工戒烟提供必要的帮助。研究推进采取税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效。完善烟草危害警示内容和形式。到2022年和2030年，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。

7.现行《广告法》对烟草广告的主要规定

《中华人民共和国广告法（2021年修正）》第二十二条规定，禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。此外第五十七条对处罚作了细致的规定。

8.《未成年人保护法》中涉及烟草相关规定的公告

《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》2020年10月17日经第十三届全国人大常委会第二十二次会议修订通过，自2021年6月1日起施行。《未成年人保护法》第五十九条规定：学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。第一百二十三条规定：相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款。

9.《深圳经济特区健康条例》

为了贯彻实施健康中国战略，推进健康深圳建设，提高居民健康水平，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合经济特区实际，深圳市人大制定了《深圳经济特区健康条例》，其中第四十六条规定：市、区人民政府及其有关部门应当依法开展控制吸烟和有害使用酒精监测工作，减少烟草烟雾危害，预防、控制过量饮酒。

以上这些有关控烟的法律法规政策，从不同的角度、不同的层面，在多个领域以及工作范畴对烟草广告、控制吸烟、无烟环境建设等方面作了明确的要求，这为志愿者开展控烟服务提供了政策依据。

二、不同地区控烟志愿者的发展情况

1.深圳

深圳市控制吸烟协会成立于1994年，是由社会各行业致力于控制吸烟的人士组成的非营利社会组织。

2011年第26届世界大学生夏季运动会在深圳成功举行，大运会的志愿者积极参与开展控烟工作，保障参会人员和观众的身体健康，为本次运动会提供了一个安全洁净的无烟环境，受到各方的赞评。为弘扬“大运控烟精神”，推动全市控烟工作，保障市民健康，深圳市成立了控烟义工队伍。

2015年，深圳市十个区各成立了一支控烟志愿者监督大队，开展了大量的控烟宣传、督导、监测、暗访等工作，成为深圳控烟工作的一支社会控烟中坚力量。

2.北京

在《北京市控制吸烟条例》实施后，北京市充分利用志愿者开展控烟工作，招募了大量的社会人员担当控烟志愿者。宣传志愿者招募年龄在15至70周岁的市民，要求有一定文化基础和表达能力，经培训能掌握吸烟有害健康的相关知识、控制吸烟的有关法律法规并进行宣传，劝阻违法吸烟行为，每周参加志愿服务不低于6小时。戒烟服务志愿者要求年满20周岁，具有医学、护理学、心理学、社会学等相关专业背景，愿意经培训后为戒烟人员进行戒烟指导。控烟协管志愿者须经过培训后持证上岗，不直接负责查处，而是到禁止吸烟的公共场所和工作场所进行控烟宣传和劝阻吸烟，并对违法吸烟行为进行举报，与监督执法人员有直线联系，也可以协助控烟监督执法人员一起出警。每周参加志愿服务不低于15小时。

3.上海

上海推出“控烟热力地图”，让每个市民都成为控烟的志愿者。2014年，上海市健康促进委员会在全市招录100名网络控烟志愿者，其年度工作职责包括：① 提供100条反映各类法定控烟场所控烟问题的有效线索；② 在微博上评论并转发100条控烟信息；③ 为全市控烟工作提出10条可行性合理化建议；④ 参与各类线上、线下控烟活动及培训；⑤ 利用自己的现身说法，发动亲朋或同事10名，加入网络志愿者队伍。上海还利用世界博览会、中国国际进口博览会（进博会）等国际展会壮大控烟志愿者队伍，比如2020年利用进博会招募志愿者，提醒场馆内参展者和工作人员戴口罩、保持社交距离、维持无烟环境等，营造全方位的进博会良好健康宣传氛围。

4.其他城市

2010年，杭州市实施《杭州市公共场所控制吸烟条例》，陆续招募了约2.4万名由离退休老干部、教师、热心市民和出租车司机等组成的义务控烟监督员。他们通过专项培训后活跃在街头巷尾协助开展控烟禁烟工作。

三、深圳公众控烟监督意愿发展

为进一步加强控烟工作和为控烟社会监督提供依据和建议，庄润森等于2015年和2018年评估了深圳市公众参与控烟意愿的变化1。

1 庄润森，张艳艳，张媛，等.2015年和2018年深圳市公众参与控烟监督意愿变化对比分析［J］.中国社会医学杂志，2020，37（2）：4.

1.烟草接触及控烟意愿分析

2015年和2018年调查对象中吸烟的比例分别为22.21%和23.65%，差异无统计学意义；二手烟暴露比例分别为73.68%和61.30%，支持公众参与控烟监督的比例为92.74%和94.62%，愿意参与控烟监督的比例分别为65.90%和54.98%，愿意利用“随手拍”来参与控烟监督的比例分别为63.20%和58.70%，两次调查差异有统计学意义（P＜0.05），见表1-1。

2.公众参与控烟监督的多因素分析

多因素logistic回归分析结果显示，2015年调查所在行政区、是否吸烟、是否知晓控烟条例进入方程且差异有统计学意义；2018年调查所在行政区、年龄、是否吸烟、是否知晓控烟条例进入方程且差异有统计学意义。两次调查均发现，与不吸烟相比，吸烟是影响居民参与控烟监督的消极因素（OR分别为0.36和0.51），与不知晓控烟条例相比，知晓控烟条例是影响居民参与控烟监督的积极因素（OR分别为1.44和1.81），且差异均有统计学意义（P＜0.01），见表1-2。

两次调查数据分析结果均显示，不吸烟和知晓控烟条例者更愿意参与控烟监督，这与现有相关研究的结论相似，且为后续公众参与控烟提供了两个方面的参考：一是不吸烟者是公众参与控烟的重要推手或关键人物，且其本身也体现了预防的思想和行动策略；二是需要加大控烟条例的宣传力度。控烟条例是政府的公共卫生措施，本质上是一个政策工具，其除了具有强制功能外，还具有引导功能，而卫生部门作为政府的职能部门，应该加大控烟条例的宣传力度，让公众知道并有效地使用这一工具，以保护和促进自身及他人健康。

四、志愿者控烟监督存在的问题

以深圳为例来看，深圳的控烟工作整体上面临的问题是控烟违法现象多、执法队伍力量小、公众参与意识弱、社会监督参与少。

1.公众愿意参与控烟与实际参与的巨大反差

2015年深圳开展的一项调查研究显示，92.07%的深圳市民支持公众参与控烟监督，65.77%的市民愿意参与控烟督导，63.10%的市民希望可以使用控烟“随手拍”进行投诉（图1-1）。

2.场所和各类社会组织发挥控烟职责不够

虽然《深圳经济特区控制吸烟条例》对禁烟场所的管理者和经营者有着明确的控烟职责规定，但很多场所的负责人往往没有有效地落实，其中有不少存在侥幸心理。此外，多数的社会组织也没有充分认识到控烟工作的重要性，因此多数时候对控烟是忽视的。这些社会组织包括学术性社会团体（如学会、研究会）、行业性社会团体（如经济性团体）、专业性社会团体（协会、基金会）、联合性社会团体（联合会、联谊会、促进会）。

3.政府支持力度仍然不够

多地的控烟协会无人员编制、无财政经费、无固定的办公场所，这就导致控烟协会首先要花费很大的精力解决生存问题，然后才是做好控烟工作，这必然导致控烟工作事倍功半。当前，仅有几个地区的卫生行政部门对控烟志愿者工作提供一定的经费支持，多地的控烟协会组织处于停滞发展阶段，就难以有充足的经费发展志愿者队伍。

4.缺乏快速有效的信息平台

因为缺乏统一、实时的信息传递平台，控烟投诉处理慢，当场吸烟问题得不到及时的解决，导致市民投诉意愿逐渐降低。同时处理结果得不到很好的宣传甚至认可，志愿者参与的积极性也会不断降低。另外，投诉结果难以有效、及时地反馈给投诉人，这也导致投诉热度降低。

5.各方沟通协调机制还不够灵活

控烟工作涉及多个部门、机构和社会组织，各方的控烟职责、控烟出发点不尽相同，之间的关系错综复杂，比如控烟联席会议各成员单位之间，深圳市控制吸烟协会与深圳市控烟工作联席会议办公室（以下简称“深圳市控烟办”）、其他社会团体、各区控烟工作联席会议办公室（以下简称“各区控烟办”）、执法部门，各区控烟志愿者监督大队与区级执法部门、控烟办等，各方之间的沟通协调机制还没有完全建立。

6.融合媒体宣传机制还不够完善

当前控烟宣传机制还没有完成建立，控烟部门和机构与各级各类媒体的沟通与联络不够频繁。虽然《深圳经济特区控制吸烟条例》明确了各有关部门要开展控烟公益宣传的规定，但实际上广播、电视、报纸等媒体主动宣传工作仍然不多，控烟公益宣传比较少见。此外，电视、广播、纸媒、新媒体等媒体之间在控烟宣传上没有形成更有效的合力，无法从宣传上营造出更为浓厚的控烟氛围。

7.社会资源整合力度不够

控烟工作受到的社会关注度依然不够高，从当前控烟经费和资金来源看，来自企业赞助的支持非常少，而各类基金会对控烟工作更是不感兴趣，这就造成了控烟经费来源相对比较局限。如果没有知名企业和基金会的赞助和支持，再加上政府的支持力度不够，控烟工作就难以向纵深发展。

（庄润森　曹黎　张晓微　柳莹）