一、 行政诉讼目的

任何一种法律制度都有其目的追求。“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”⁴行政诉讼目的是理解、适用和完善行政诉讼制度的根本指引,在行政诉讼立法和行政审判实践中扮演着轴心和方向的作用。所谓行政诉讼目的,是指“以现实形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标,是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式”⁵。行政诉讼目的论具有重要研究价值,其“意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念。目的论观点不同,就会创造出不同的行政诉讼制度设计”⁶。

(一) 行政诉讼目的之确定

有关行政诉讼制度目的数量和内容之争论,贯穿立法、修法以及整个法律发展过程中。早在行政诉讼法制定之初,学理研究就众说纷纭。 1989年《行政诉讼法》的公布,并没有消弭此种争议,反而激起了进一步的讨论,形成了两种类型的观点。一种是围绕行政诉讼目的数量产生的一元论和多元论。多元论基于动机与目的之间的复杂性和多元性关系,认为建立行政诉讼制度的目的必然是多元的,而非呈现唯一性。⁷ 一元论对多元论提出批判,认为双重目的或者多重目的之存在,既会对主要目的造成冲击和弱化,同时会存在多目的相互冲突和混乱的问题。⁸ 总体来看,多数学者持多元论观点,且随着行政诉讼制度的实施,有关行政诉讼目的数量的争议,逐渐淡出了行政诉讼法学视野。另一种类型的争议则是围绕行政诉讼目的之具体内容而展开,主要表现为多元论视角下的行政诉讼目的具体内容研究。何为行政诉讼目的,关系着行政诉讼制度的本源和行政审判的基本面向,是行政诉讼法学研究中历久弥新的议题。现有研究主要形成了四种观点。

第一,三重目的说。该学说源于行政诉讼法目的条款之解读。修法之前,基于1989年《行政诉讼法》第1条规定,有学者主张行政诉讼具备三重目的,即保证人民法院正确、及时审理行政案件,维护和监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。⁹ 随着立法对第1条的调整,学理相应发生变化,删除了保证人民法院正确、及时审理行政案件目的和维护行政机关依法行使职权目的,增加了解决行政争议目的,由此形成了新的三重目的说。¹⁰ 新三重目的说认为,解决行政争议、维护公民合法权益和监督行政机关为行政诉讼目的。

第二,双重目的说。双重目的说事实上是对三重目的说的检讨,二者之间的唯一争议在于对解决纠纷的定位。持双重目的说之学者认为,解决纠纷并非行政诉讼目的,或者说至少无法与监督行政和救济权利目的处于同一层面。¹¹ 行政诉讼的目的需要依据不同的诉讼类型分别论定。基于我国行政诉讼实际上限于主观的抗告诉讼和客观的抗告诉讼,因此我国现行行政诉讼制度之目的只包括救济权利和监督行政。¹²

第三,单一目的说。单一目的说是对三重目的说和双重目的说的批判,坚持行政诉讼目的具有单一性。单一目的说内部亦存在争议,包括保护说、监督说、维护说、解纷说、形式真实说和依法行政说六种观点。例如,有学者认为,行政诉讼目的仅指监督行政,因为保护不是行政诉讼的特殊目的,赋予公民行政诉讼诉权的目的在于启动诉讼程序以达到监督的效果。¹³ 有学者则认为,解决行政纠纷,以维护社会秩序才是行政诉讼目的。¹⁴ 另有学者提出,行政诉讼的唯一目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。¹⁵因为行政诉讼之所以会产生,正是基于为相对人在其合法权益受到违法行政行为侵害时提供司法救济的目的。因此,只有保障行政相对人的合法权益才是行政诉讼的真实追求。¹⁶

第四,四重目的说。该说实际上是对新三重目的说的发展,其认为解决行政争议目的之嵌入,并未改变行政诉讼结构,而是进一步强化了行政诉讼多元立法目的格局,并最终呈现出“解决行政争议”“保护权益”“保证法院审理案件”“监督行政机关”四重目的并列。¹⁷ 此外,还有学者从行政诉讼内涵多维性的角度出发,认为程序正义、利益平衡、促进合作和道德成本最低化,是行政诉讼的目的。¹⁸

现有研究对行政诉讼目的的探讨,基本都遵循着规范研究进路,以行政诉讼法的目的条款作为研究切入点。 《行政诉讼法》第1 条确立了三个目的,与之相应,学界更偏好于围绕该条规定展开论述,区别仅在于对三者的排列和组合。通过法释义学研究行政诉讼目的论,对于保持理论与实践之间的联系性具有重要作用,防止理论脱离实践。一味坚持法释义学路径,则会弱化理论研究的指引价值。行政诉讼目的论研究者则兼顾了规范层面和应然层面两种立场。在行政诉讼法修订之前,学界对旧法(即1989年《行政诉讼法》)确立的“维护行政”目的作出检讨和提出批评¹⁹,同时对解决纠纷目的作出论证和立法鼓吹,从而为法律修订提供了充分的理论支撑。当然,也因为学理上对行政诉讼目的依旧存在争议,使得行政诉讼修订无所适从,甚至偏离基本理论。例如,因为对行政诉讼是否具有单纯的监督行政或维护公益的目的认识不清,导致司法审查实践中出现突破《行政诉讼法》关于原告资格的限定,而提起行政公益诉讼的情形。²⁰ 虽然《行政诉讼法》首次修订至今已将近10年,有关行政诉讼目的之确立的理论争论渐趋平息,但问题并未得到真正的厘清。基于行政诉讼制度的独特性和司法审查基本原理之考量,应在坚持行政诉讼目的多元论立场的前提下,将保障权利、解决纠纷和监督行政确立为行政诉讼目的。

(二) 行政诉讼目的之关系

如果说早期行政诉讼法学界更为关注行政诉讼目的是什么,那么晚近10年,理清行政诉讼诸目的之间的关系及定位,则成为理论研究的主要任务。²¹ 相比于1989年《行政诉讼法》第1条规定,2014年修订的《行政诉讼法》第1条最明显的变化有两点:一是将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”,二是增加了“解决行政争议”目的。法条变迁背后折射的是对立法目的的认识,通过分析法条变化,可以发现我国对司法权对行政权的制约和监督作用更加关注,同时开始正式确立和强调行政诉讼的解决纠纷目的。与规范层面对立法目的之关系定位不同,理论研究基本形成主导说和并列说两种主张,具体包括三种观点。

主导说即一元主导下的多重目的说,主张行政诉讼诸目的之间并非等量齐观,而是有所侧重。在目的论中,“元”是指“根本、根源”,“一元”是指根源为一;“重”应理解为“层次” 。²² 根据行政诉讼目的数量之不同,主导说又包括一元主导下的三重目的说和一元主导下的双重目的说。

一元主导下的三重目的说,主张行政诉讼之根本目的在于权利保障。将保障权利确立为行政诉讼的根本目的具有正当性基础:一是从宪政要求来看,在官本位浓厚、相对人相对处于弱势地位的中国,强调法律对公民、法人和其他组织合法权益的保护,更符合宪政要义;二是从行政诉讼的产生看,行政诉讼诞生的直接原因在于为合法权益受到违法行政行为侵害的相对人提供保护;三是从行政诉讼的性质来看,“民告官”的行政诉讼是对相对人提供保护的救济途径。²³ 对于行政主体一方而言,基于行政职权的特殊性,行政机关可以依靠自身力量强制行政相对人接受行政管理,无须借助行政诉讼来实现和维护其行政职权。因此,“解决行政纠纷是行政诉讼的初级目的或称直接目的,处于行政诉讼的最低位阶;监督行政是体现行政诉讼本质特征的目的,是终极目的;而保护相对人的合法权益则是行政诉讼的根本目的,处于行政诉讼目的最高位阶”²⁴。

一元主导下的双重目的说,主张行政诉讼具有双重目的,且二者之间呈现主辅关系。有学者基于对不同行政诉讼类型之目的的理论分析的结论,认为我国《行政诉讼法》确立了以主观的抗告诉讼为核心、以客观的抗告诉讼为例外的诉讼类型,由此决定了我国行政诉讼的目的是以救济权利为主,以监督行政为辅。²⁵

并列说认为,行政诉讼诸目的之间为并列的关系,以四重目的并列说为代表。四重目的并列说在坚持四重目的说的基础上,提出行政诉讼多重立法目的具有可并存性、可选择性:可并存性主要体现四个立法目的之间的纵向并存和“解决行政争议”之外其他三个立法目的之间的横向分布;可选择性意味着在个案处理中,四个立法目的可以做动态的调整。²⁶

行政诉讼具有多重目的,已经成为客观事实,属于学界主流观点。在多元目的论视域下,如何解决行政诉讼多重目的之间的关系,不仅关涉行政诉讼制度的具体构造,而且会对行政审判实践产生显著影响。对于行政案件而言,行政争议背后事实上潜藏着多重利益博弈和价值选择,因此行政审判的过程,在某种程度上而言就是利益衡量的过程,而行政诉讼诸目的的关系及位次,则会对利益衡量产生直接影响。行政诉讼的根本特性在于合法性审查,由此呈现出明显的维护客观法秩序和监督行政特征,同时行政诉讼作为法定救济途径,设置初衷或者说产生缘由,即在于通过解决行政争议维护当事人合法权益,具有明显的主观公权利保护属性。在这种情形下,坚持一元主导说难以弥合行政诉讼目的及功能之间的内在张力,二元主导目的论则可以有效解决上述问题。所谓二元主导目的论,即强调救济权利和监督行政同属于行政诉讼之根本目的,解决纠纷为行政诉讼的直接目的。“如过度强调行政诉讼之终极目的在于人民权利之保护,忽视其行政适法性控制功能者,实有轻忽行政诉讼制度特有构造之嫌,未必有益于行政诉讼理论之架构。”²⁷在我国台湾地区,“保护人民权益”和“监督行政合法性”并重的二元目的论,即获得多数学者支持。确立二元主导下的三重目的论,不仅符合行政诉讼制度特性,而且“合乎时代发展需要”。²⁸

(三) 行政诉讼目的之实现

行政诉讼的目的具有显示行政诉讼宗旨和意图的作用,是行政诉讼制度的生命线。立法能否正确和科学确立目的,是行政诉讼制度能否成型的基础,目的能否体现与落实于具体制度,则是制度如期运行的关键。如果行政诉讼目的仅仅停留于法律规定文本中,必然会出现目的落空的结果。为此,如何确保行政诉讼目的之应然状态、规范状态和实然状态之间的统一,是行政诉讼目的论必须直面和重点解决的问题。就理论关系而言,行政诉讼目的确定论是前提和基础,行政诉讼目的实现论则是目的论之目的,扮演着沟通理论研究与制度安排及实施之间的桥梁纽带角色。目的实现论研究因视野分立而呈现出两条鲜明的进路。一是以立法完善为目的之研究,即通过对目的条款的分析和目的论的研究,探寻二者之间的不匹配之处,进而提出增设或删减目的之立法建议,以期实现规范层面和应然层面的统一。这类研究集中在行政诉讼法修订之前,主要侧重于对维护目的之删除和解决纠纷目的之提倡两方面。二是以具体制度落实为目的之研究,即聚焦具体行政诉讼目的,通过分析该目的与其他目的、行政诉讼类型或行政诉讼结构等之间的关系,提出具体制度调整或构建的建议。该类研究进路因学者对具体行政诉讼目的之关注不同,形成了不同的研究成果。

就行政诉讼救济权利目的实现而言,有学者在通过对现行行政诉讼以行政行为为中心的诉讼架构设计进行反思的基础上²⁹,不仅旗帜鲜明地倡导应确定行政诉讼的首要目标和根本目的在于保护公民、法人和其他组织权益,而且提出应通过五方面的具体诉讼制度安排,纠正现有制度安排偏差:一是将保护和救济权利确立为行政诉讼的基本原则;二是将当事人的诉讼请求和权益保护是否成立作为审理和裁判的中心;三是致力于根本性解决争议;四是适当增加判决形式;五是完善行政诉讼其他制度安排,如拓宽原告资格、简化被告确定规则、适当延长起诉期限和适当降低法院审查起诉的标准和门槛。³⁰ 就行政诉讼解决纠纷目的而言,有学者提出应以充分认识行政诉讼解决纠纷的目的和功用为前提,鼓励人民法院在法律规定范围内饱满受案,并从诉讼制度外围补强,如此才能实现行政诉讼制度的纠纷解决目的和功能。³¹ 有学者则提出解决纠纷目的限定论,并从司法审查和诉讼调解制度功能两个面向,导出了对解决纠纷目的之限定内容及其相关规则。³² 就行政诉讼监督行政目的实现而言,有学者认为,“以‘纠纷解决目的’为中心展开的诉讼结构会与行政诉讼所固有的‘权力监督目的’相矛盾,在程序的设计和制度的运用上也会遇到相当复杂的问题”,因此应该调和“纠纷解决”和“权力监督”的这种紧张关系。³³

综上所述,行政诉讼目的确定论、行政诉讼目的关系论和行政诉讼目的实现论,构成了行政诉讼目的论的三大主体。现有研究基于不同研究旨趣和目的,对行政诉讼目的论展开了深入研究,产出了诸多兼具理论价值和实践价值的成果。然而,理论界对于行政诉讼目的论的基本内容尚未达成统一,研究视野的不同是导致观点差异的主要原因之一。现有研究主要涵盖了六种研究视野,即行政诉讼内涵多维性视野、程序控权论视野、行政诉讼法规范分析视野、行政诉讼结构转换视野和诉讼类型化视野。行政诉讼研究应尽量保持研究视阈的统一性,如此才能实现理论之间的有效对话,进而推进行政诉讼理论的发展。行政诉讼目的论亦是如此。在既有研究已经搭建了不同研究平台的前提下,后续研究应首先明确研究域,定位好自己的理论对话对象,防止走入封闭式研究陷阱。具体开展研究时,应注意三方面内容:首先,警惕行政诉讼目的单一化、制度功能工具化;其次,如何协调多重立法目的之间的冲突,平衡具体立法目的所代表的利益诉求,应是理论研究必须坚持的问题意识;最后,行政诉讼目的论和行政诉讼模式之间的关系,有待进一步研究。

4 〔美〕E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第115—116页。

5 杨伟东:《行政诉讼目的探讨》,载《国家行政学院学报》2004年第3期。

6 胡肖华:《行政诉讼目的论》,载《中国法学》2001年第6期。

7 参见杨海坤、章志远主编:《行政诉讼法专题研究述评》,中国民主法制出版社2006年版,第43—44页。

8 参见马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第72页。

9 1989年《行政诉讼法》颁布后,早期教材一般都持此种观点。参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年版,第8—11页。

10 参见胡卫列:《行政诉讼目的论》,中国政法大学2003年博士学位论文;马怀德:《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》,载《行政法学研究》 2012年第2期;江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》,载《中国法学》2013年第1期。

11 参见向忠诚:《行政诉讼目的研究》, 载《河北法学》2004年第12期。

12 参见赵清林:《类型化视野下行政诉讼目的新论》,载《当代法学》2017年第6期。

13 参见林莉红:《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》,载《法学评论》 1998 年第3期。

14 参见宋炉安:《行政诉讼程序目的论》,载刘莘、马怀德、杨惠基主编:《中国行政法学新理念》,中国方正出版社1997年版,第366页;宋炉安、李树忠:《行政诉讼的审理对象》,载《行政法学研究》1997年第2期;黄杰主编:《行政诉讼法讲座》,中国人民公安大学出版社1989年版,第3页。

15 参见崔卓兰:《论确立行政法中公民与政府的平等关系》,载《中国法学》 1995年第4期;王学辉:《行政诉讼目的新论》,载《律师世界》1998年第2期。持有此观点的著作包括张树义:《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》,时事出版社1992年版,第12页;张尚主编:《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》,中国政法大学出版社1991年版,第387—388页;马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第70—72页。

16 参见谭宗泽:《行政诉讼目的新论——以行政诉讼结构转换为维度》,载《现代法学》2010年第4期。

17 参见章剑生:《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》,载《华东政法大学学报》2020年第4期。

18 参见胡肖华:《行政诉讼目的论》,载《中国法学》2001年第6期。

19 参见孙莉:《程序控权与程序性立法的控权指向检讨——以〈行政诉讼法〉立法目的为个案》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2007年第2期。

20 例如,2001年11月,南京市东南大学两位教师以观景台的建设破坏了紫金山自然景观为由,起诉该市规划部门请求撤销规划许可一案。对于这种行政公益诉讼热,有学者已明确指出,其与我国行政诉讼目的不相契合。参见章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》,载《法学评论》2007年第1期。

21 参见杨伟东:《行政诉讼目的探讨》,载《国家行政学院学报》2004年第3期。

22 参见杨海坤、张琳:《行政诉讼制度目的论辨析》,载《学术交流》2016年第8期。

23 参见马怀德:《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》,载《行政法学研究》2012年第2期。

24 胡卫列:《行政诉讼目的论》,中国检察出版社2014年版,第159页。

25 参见赵清林:《类型化视野下行政诉讼目的新论》,载《当代法学》2017年第6期。

26 参见章剑生:《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》,载《华东政法大学学报》2020年第4期。

27 刘宗德、彭凤至:《行政诉讼制度》,载翁岳生编:《行政法》 (下册),中国法制出版社2002年版,第1322页。

28 参见杨海坤、张琳:《行政诉讼制度目的论辨析》,载《学术交流》2016年第8期。

29 参见杨伟东:《行政诉讼架构分析——行政行为中心主义安排的反思》,载《华东政法大学学报》2012年第2期。

30 参见马怀德:《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》,载《行政法学研究》2012年第2期。

31 参见刘莘:《行政诉讼是纠纷解决机制》,载《行政法学研究》2009年第3期。

32 参见章剑生:《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》,载《华东政法大学学报》2020年第4期。

33 参见钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,载《现代法学》2008年第5期。