二、 行政诉讼功能

行政诉讼的功能,是指行政诉讼制度对社会关系在理论上应该产生和实际中可能产生的影响。因为行政诉讼的功能具有多维性和多元性,决定了研究功能具有不同的视野和话语。从诉讼制度本身出发,其功能一般包括纠纷解决、社会控制和政策形成等。¹ 在行政诉讼法研究中,由于存在规范与应然两种立场,学理相应围绕行政诉讼法定功能和应然功能展开了研究。

(一) 行政诉讼功能类型

行政诉讼功能与行政诉讼目的关系密切,呈现出重叠交叉关系。《行政诉讼法》第1条既是立法目的条款,亦指明了该制度应有的功能。行政诉讼目的同时会构成行政诉讼的功能类型,行政诉讼功能的实现,又反过来对行政诉讼目的产生落实甚至形塑的影响。从规范层面而言,行政诉讼制度包括解决纠纷功能、救济权利功能和监督行政功能。然而,在规范层面之外,至少还包括行政诉讼的应然功能、实然功能。正因为视野不同,行政诉讼的功能类型研究呈现出观点纷争状态。其中,四功能说和三功能说最具影响力。

四功能说出现较早。该学说立足于制度功能视角,将行政诉讼功能提炼为四项,即解决行政纠纷、实施权利救济、监督行政机关依法行使其职权、维护行政机关依法行使职权及国家法律尊严和统一。² 该学说呈现出明显的规范特性,其是以1989年《行政诉讼法》第1条规定为分析蓝本,在救济权利功能、维护和监督行政功能的基础上,将解决行政纠纷认定为行政诉讼的功能。

三功能说在学界占有主流地位,属于学界主流观点。有学者从价值的角度出发,把行政诉讼功能概括为平衡功能、人权保障功能和提供社会公正功能。³ 另有学者结合公共行政改革进程,主张行政诉讼的功能应为权利保障、法治维护和纠纷解决。⁴ 赞同三功能说的学者,也只是在功能数量上达成一致,对于具体功能的类型及定位,存有较大争议。例如,有学者提出,传统观念过分强调监督行政功能是对行政诉讼的本末倒置,应基于诉讼活动的特点以及依法行政与宪政文明的大背景,重新定位行政诉讼诸功能,即行政诉讼的本质功能是解决纠纷与保护合法权益,目的功能为监督行政。⁵ 有学者则出于避免陷入诉讼目的“一元论”“二元论”“多元论”的无解纷争,提出将解决行政争议归属为行政诉讼的“直接功能和基本功能”,将保障权益和监督行政视为行政诉讼的“间接功能和衍生功能”。⁶

基于我国学者对行政诉讼功能的认识,可以发现,行政诉讼的功能既具有主观性,不同的学者对行政诉讼功能有不同的选择,又具有客观性,表现为行政诉讼具有解决行政纠纷、权利救济、监督行政、实现行政客观法律秩序等功能。行政诉讼功能论是一个开放性议题,行政诉讼制度会为适应现实情况的变化而相应调整,并产生相应作用。因此,行政诉讼功能研究始终处于未竟状态。但这并不意味着不可知论,对于理论研究而言,既需要达成最低限度的共识,以保证法律统一实施,同时也需要不断推进研究,以发挥理论指导实践的作用。

(二) 行政诉讼功能模式

“诉讼制度本质上体现了一种国家权力结构的模式,政治权力结构的变化直接影响着行政诉讼制度的变化。”⁷模式作为一种思维建构的抽象概念,并不以单纯拷贝社会现实作为目的,更重要的在于通过提供比较和衡量社会现实的手段,从而引导人们认识社会。⁸ 行政诉讼功能与行政诉讼价值、目的、性质等密切相关。能否正确认识和处理这几者之间的关系,是行政诉讼功能论研究的难点,而模式化研究进路的采取则有助于更有效地认识行政诉讼本体,并提出解决方案。邓刚宏教授通过几篇高质量论文,对行政诉讼功能模式的基本理论、域外国家行政诉讼功能模式的类型以及我国行政诉讼功能模式及其理论价值作了系统研究,既开启和引领了行政诉讼功能论中的模式化研究风气,又丰富了行政功能论研究内容。

第一,行政诉讼功能模式的基本理论。⁹ 行政诉讼的功能模式是指,设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。根据功能取向的不同,行政诉讼功能模式包括主观公权利保护模式和客观法秩序维护模式两种理想类型,二者在内涵和诉讼构造特点方面具有明显差异。主观公权利保护模式以保障人民的公权利为行政诉讼制度的核心功能,具有原告的起诉资格受到限制、行政诉讼受案范围狭窄、诉讼模式上的当事人主义、司法审查遵循成熟原则、行政诉判关系一致等诉讼构造特点。客观法秩序维护模式以维持行政客观的公法秩序和确保公法实施的有效性为目的,功能主要在于行政创造或重建行政行为客观的合法性,具有行政诉讼受案范围相对宽松、原告提起诉讼的资格限制松懈、行政诉讼模式上的职权主义、司法审查可以与行政过程同步、行政诉判关系未必绝对一致等特点。

第二,我国行政诉讼功能模式及其转型。¹⁰ 我国行政诉讼功能模式风格在整个思想变迁和政治实践中渐进式发展,大致可以划分为三个阶段:以客观法秩序维护为中心的初始阶段,以客观法秩序维护为主体、主观公权利保护为补充的转型阶段,以主观公权利保护为主体、客观法秩序维护为补充的发展阶段。随着《法治政府建设实施纲要( 2021—2025 年) 》新增“人民满意”为奋斗目标,未来,我国行政诉讼功能模式将转向混合模式,即客观法秩序维护与主观公权利保护相统一的模式。随着客观环境的变化,我国现阶段以主观公权利保护为价值取向设计的行政诉讼功能模式存在明显局限性。 《法治政府建设实施纲要( 2021—2025年) 》新增“人民满意”为奋斗目标,对我国行政诉讼功能模式提出新的挑战和机遇。我国行政诉讼功能模式唯有向混合模式转型,即客观法秩序维护与主观公权利保护相统一的模式,方能符合现代行政法治建设新要求。

第三,域外国家行政诉讼功能模式类型的考察。比较法研究作为基本研究方法,对于认识行政诉讼功能模式具有重要作用。通过对美日两国行政诉讼制度的历史演变分析,可以发现两国行政诉讼功能模式都最终走向了主观公权利救济与客观法秩序维护相统一的模式,一定程度上反映了世界行政诉讼发展的趋势。¹¹ 与之类似,德国行政诉讼功能模式以主观公权利救济为逻辑起点,发展为主观公权利救济与客观法秩序维护相统一的历史进程,既为我国行政诉讼功能模式的科学定位提供了方法论,也为我国行政诉讼类型化提供了一条可能的路径。¹²

(三) 行政诉讼功能的实现

行政诉讼的功能只有从应然走向实然,才能真正发挥其效用。任何事物都会在自身发展过程中面临诸多问题,行政诉讼功能亦存在内外部困境。就内部困境而言,一方面,行政诉讼诸功能之间会因定位差异而演化出功能竞争关系,过于强调某一功能,必然会影响到其他功能之实现;另一方面,行政诉讼功能存在限度,如何在尽可能克服局限性的前提下发挥其最大功效,亦是行政诉讼功能面临的主要问题。就外部困境而言,行政权与司法权的关系、行政审判环境、社会认知等,均会对行政诉讼功能实现产生影响。在这种背景下,能否准确发现行政诉讼功能所面临的问题、深入分析困境产生原因、并提出科学且合理的对策,是行政诉讼理论和实务界均需面对的课题。

就行政诉讼功能面临的外部困境而言,有学者关注到了公共行政改革对行政诉讼制度功能的影响,提出应通过扩大行政诉讼制度的诉权保障功能、重构行政诉讼的法治基础和灵活设置行政诉讼审查范围,适度调整行政诉讼功能,以回应公共行政改革的实际需要。¹³ 有学者则主张,只有处理好行政诉讼与改革、发展、稳定的关系,树立法治平衡理念,同时运用法治平衡原则指导行政诉讼,才能真正发挥行政诉讼最重要三项功能,即解纷、监督和救济。¹⁴

就行政诉讼功能面临的内部困境而言,现有研究主要提出了三种对策:一是重新定位行政诉讼功能以实现功能回归。有学者认为,传统观念和立法对行政诉讼监督功能的过分强调,会冲淡其他功能,亦是一种本末倒置,故应重新定位行政诉讼功能,如此才能使行政诉讼制度设计趋于合理化与顺畅化。¹⁵ 二是理清司法权与行政权的关系以实现功能回归。有学者选取司法权与行政权的关系视角,以“法”与“治”的关系为主线,聚焦于监督功能及修法的影响,对行政诉讼功能困境作出详细阐述,同时对功能回归、功能实施与不同功能关系作出论述,提出应通过发挥司法对行政的引导作用和法治观点再造,确保行政诉讼监督功能的发挥。¹⁶ 三是处理好诸功能之间的辩证统一关系以实现功能回归。有学者认为,作为解决行政争议“2. 0版”的实质性解决行政争议,其功能实现必须处理好与其他间接功能之间的辩证统一关系,避免走向裁判僵化和协调泛化的极端。该学者进一步指出,行政争议实质性解决作为行政诉讼的基本功能,其真正实现有赖构建科学的行政审判绩效考评体系、提炼行政诉讼类型构造的具体规则、健全行政案件繁简分流的机制设计、区分适用宣告性判决和引领性判决、规范三类协调化解方式的梯度适用。¹⁷

1 参见左卫民:《法院制度功能之比较研究》,载《现代法学》 2001年第1期;蒋红珍、李学尧:《论司法的原初与衍生功能》,载《法学论坛》2004年第2期;蒋飞:《论当代中国司法的基本功能解决纠纷》,载《法律适用》2010年第10期。

2 参见林莉红:《行政诉讼法学》,武汉大学出版社2001年版,第18页。

3 参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》 (第二版),北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第446—447页。

4 参见曹达全:《公共行政改革与行政诉讼制度功能的变迁》,载《法学论坛》2010年第4期。

5 参见彭涛:《论行政诉讼的功能》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第4期。

6 参见江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》,载《中国法学》2013年第1期。

7 陈胜强:《权力结构、基因文化与行政诉讼制度变迁》,载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2012年第6期。

8 参见〔德〕马克斯·韦伯:《社会科学方法论》,韩水法等译,中央编译出版社2002年版,第19页。

9 参见邓刚宏:《论我国行政诉讼功能模式及其理论价值》,载《中国法学》2009年第5期。

10 参见邓刚宏:《我国行政诉讼功能模式的演进、局限及其转型》,载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2022年第4期。

11 参见邓刚宏:《美日两国行政诉讼功能模式的历史演变及其借鉴》,载《华南理工大学学报(社会科学版)》2017年第1期。

12 参见邓刚宏:《德国行政诉讼功能模式的历史演变及其借鉴》,载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2017年第3期。

13 参见曹达全:《公共行政改革与行政诉讼制度功能的变迁》,载《法学论坛》2010年第4期。

14 参见姜明安:《行政诉讼功能和作用的再审视》,载《求是学刊》2011年第1期。

15 参见彭涛:《论行政诉讼的功能》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第4期。

16 参见谭宗泽、杨靖文:《行政诉讼功能变迁与路径选择——以法与治的关系为主线》,载《行政法学研究》2016年第4期。

17 参见章志远:《行政争议实质性解决的法理解读》,载《中国法学》2020年第6期。