三、 行政诉讼原则

法的原则作为“法律的基础性真理或原理”,在法律体系中居基础性地位。法的基本原则“是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系或法律部门的神经中枢”,具有彰显法的根本价值之作用。¹ 基本原则的确立,关系着法律制度的存在根基与运行效果。正是基本原则的存在,使行政诉讼制度可以在多样性中维持着最基本的统一性,在纷繁复杂中形成有序的整体。因此,行政诉讼基本原则,可以称为行政诉讼法的灵魂。² 学界在一如既往关注合法性原则和合理性原则这两项基本原则的基础上,根据行政审判实践和行政诉讼制度改革进程,提出了确立其他原则的设想,由此使我国行政诉讼原则论呈现出了“两点多元”特征。

(一) 合法性审查原则

依部门法之不同,基本原则可区分为特有原则和一般原则。作为诉讼法体系中的一员,行政诉讼必然和民事诉讼、刑事诉讼共同遵循相同的基本原则,同时又具有独具特色的原则。合法性审查原则即是贯彻于行政审判活动始终、彰显行政诉讼独特品性的特有原则。合法性审查原则作为行政法基础理论的重要组成部分³,被关注较多。晚近二十年来,学界重点围绕功能定位之存废、合法性审查与合理性审查关系之辨析展开了细致研究。

第一,合法性审查原则功能定位之论辩。一般认为,1989年《行政诉讼法》第5条将合法性审查确立为了行政诉讼基本原则。合法性审查原则之法的基本原则地位被广泛接受。然而,随着学理研究的深入,学界逐渐意识到合法性审查原则并不完全具备基本原则所必需的贯穿性和普遍实用性要素。一方面,合法性审查原则系针对被告展开,而对其他诉讼参加人的规范作用并不明显。另一方面,2014年《行政诉讼法》将行政协议纠纷纳入受案范围后,行政协议之诉与合法性审查主导下的行为之诉的逻辑并不相同,由此导致合法性审查原则在面对行政协议案件时捉襟见肘。⁴ 于是,在2014年修法前后,出现两种类型的取消合法性审查基本原则的设想。第一种设想是以审查规则定位取代基本原则定位。有学者提出,应当将合法性审查原则的地位从基本原则降格为审查规则,专门适用于撤销诉讼,并放在撤销判决程序部分。⁵ 第二种设想是以审查标准定位取代基本原则定位。例如, 2014年清华大学何海波教授主持的“理想的行政诉讼法”课题组,将合法性审查置于了审查标准规定部分,而将诉权保障、司法准则等界定为行政诉讼的原则。⁶ 此种观点事实上隐含着对合法性审查之基本原则地位的淡化。与取消派的观点相反,多数学者属于支持派,在强调合法性审查基本原则地位的基础上,对其完善进路展开了研究。例如,2012年中国人民大学莫于川教授领衔的《行政诉讼法》修改课题组提出,应在坚持合法性审查原则的同时,将“行政裁量权行使明显不合理”的情形纳入合法性审查原则之内,以适当扩大合法性审查的范围。⁷

第二,合法性审查与合理性审查关系之辨析。二者关系的学理之争源于自由裁量权应划归于合法性审查阵营抑或合理性审查阵营的问题,本质在于对合法性内涵之理解不同。有关二者之间的关系研究,属于学界研究的重点。现有研究主要形成三种观点:一是主辅关系,主张合法性审查作为基本原则发挥主要作用,合理性审查原则发挥补充作用。质言之,合法性审查是行政诉讼基本原则的核心,合理性审查则是合法性审查原则的补充,发挥补强作用。⁸ 二是包容关系,主张合理性审查应列入合法性审查的范围。该种学说认为,合法性与合理性属同一范畴,当不合理超出一定限度后便进入合法性范围,因此合理性属于合法性的有机组成部分。⁹ 包容关系说的背后,实际上隐藏着实质合法性与形式合法性的关系认识。三是并列关系,主张二者并列处于行政诉讼法原则体系之中。例如,有学者从法的正义和理性的价值出发,认为应将合理性审查与合法性审查并列作为司法审查的基本标准,从而加深司法审查程度。¹⁰

(二) 合理性审查原则

在现代行政诉讼法学中,“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一”¹¹。所谓合理性原则,是指行政审判权审查行政自由裁量行为是否符合理性、公平正义的准则。根据行政诉讼法规定,我国对行政行为的司法审查坚持以合法性标准为主,以合理性标准为例外。相对于理论地位和法律定位都较高的合法性审查原则,学者对该原则本身的着墨相对较少,对其在行政审判过程中的具体运用关注较多,且研究成果多集中于1989年颁布的《行政诉讼法》实施初期。就合理性审查原则本身而言,现有研究主要形成了两种研究风格:第一种是侧重于理论研究,以推动该原则的正式确立为研究目标;第二种更为关注适用研究,以使该原则获得实践活力为研究依归。

具体而言,针对第一种研究,有学者通过系统考察域外合理性原则的发展历程和分析1989年《行政诉讼法》规定,为行政诉讼法正式确立合理性原则寻求制度和法律上的依据,并对合理性审查的对象和标准作出探析。¹² 针对第二种研究,有学者提出,行政合理性原则不应只停留在行政法学理论上的研究,而需要对其适用问题加以关注以使其能够获得实践的活力,并在实践中得到检验与推动:在适用范围方面,1989年《行政诉讼法》所确立的合法性审查原则并不排斥行政合理性原则在行政诉讼中的适度适用;在适用效力方面,可以借鉴国外司法审查经验,在我国确立行政合理性原则作为法律原则在行政法包括行政诉讼法渊源中的地位;在适用性质方面,行政合理性原则不仅是裁量行为之控制规则,也是对行政法律适用之法律解释规则。¹³

合理性原则是形式法治不断向实质法治转型的标志,对于行政法治进程的推进和行政治理从单向强制转向开放协商具有重要指引作用。一方面,“合理性控制是法律综合控权方式中最高层次的控制方式,因为它是最体现实质正义的 、最合乎人间伦理的、离形式倾向的法律最远的,因而也是最为复杂的控制方式”¹⁴。合理性原则彰显着实质正义的现代法治精神,有助于实质法治的实现。另一方面,自由裁量权作为行政权的核心,其裁量范围必然会随着社会的发展逐渐扩大,同时也意味着公民会承受更多因行政自主权不合理运作所带来的权益侵害风险。合理性原则的适用则可以实现对自由裁量权的控制与监督。因此,应继续坚持合理性原则在行政诉讼法学中的基本原则地位,在秉持审慎态度以防止司法权干扰行政权的前提下,对合理性原则的适用范围、审查规则、合理性与合法性的关系等内容作进一步研究。

(三) 其他原则

行政诉讼基本原则是指“反映行政诉讼基本特点和一般规律,贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程,指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则”¹⁵。关于行政诉讼基本原则之具体内容的典型观点有两种:第一种是从区分三大诉讼的角度出发,将行政诉讼基本原则分为一般原则和特有原则,重点研究后者,并以合法性审查原则为重心;第二种是基于《行政诉讼法》规定,将行政诉讼的基本原则相应概括为八项原则。第一种观点属于主流研究思路,被多数学者所支持。此外,还有部分学者对行政诉讼基本原则提出不同观点。例如,有学者以《行政诉讼核心原则论要》为题专门撰文指出,行政诉讼的基本原则具有“法定性、强制性和涵纳性”的特征,“行政诉讼基本原则分为核心性的基本原则和一般性的基本原则,核心原则是合法性审查原则和保障诉讼权利原则”。¹⁶ 总的来看,在通说观点之外,学理界对基本原则的内容有着三种不同的观点。

第一,司法最终原则。司法作为维护正义的最后一道防线,在多元化纠纷解决手段中不仅处于最后地位,而且拥有对纠纷的最终裁决权。我国对行政终局裁决的规定,表明我国并未确立司法最终原则。有学者从行政裁决与行政审判的关系出发,认为我国行政诉讼法对行政终局裁决的规定有其合理考虑,但因为违背了法治原则和自然正义原则,与WTO确立的争端解决机制相冲突,容易导致行政机关滥用行政终局裁决权而存在重大弊端。司法最终原则的确立则可以弥补这些缺陷,具有确立的必要性和可行性。司法最终原则是指,“任何适用宪法和法律引起的法律纠纷原则上只能由法院作出排他性的终局裁决”。从维护法治、保障公正并与世界接轨等要求出发,我国可汲取国外经验,通过制度完善确立司法最终原则。¹⁷

第二,平衡原则。该原则由姜明安教授提出。传统行政法有两种极端的倾向:一种是传统西方国家行政法过分强调控权而忽视了公权力为社会、经济发展和为公民福祉的服务作用;另一种是苏联东欧国家的行政法过分强调公权力对相对人和社会的管理而忽视了对公民权益和尊严的保护。现代行政法则追求平衡,行政法的重要作用之一是“保持国家和公民权利之间的平衡”。正因如此,罗豪才教授把现代行政法表述为“平衡法”。行政诉讼法亦须坚持平衡原则。《行政诉讼法》第1条规定既是立法目的,更蕴含着平衡原则。平衡原则的基本内涵在于四方面:平衡原则的平衡是有价值导向的平衡、整体的平衡、动态的平衡和符合比例性的平衡。¹⁸

第三,司法最终解决原则、司法审查有限原则和有限职权主义原则。有学者立足于行政诉讼的性质,围绕行政诉讼法律关系和立法目的,在对行政诉讼基本原则本质属性和制约因素进行分析的基础上,认为行政诉讼的基本原则应包括司法最终解决原则、司法审查有限原则和有限职权主义原则,三项基本原则在行政诉讼受理、审理和裁判阶段,体现为不同的具体原则。司法最终解决原则在诉讼不同阶段体现为,行政终局裁决有限原则、当事人选择诉讼原则和行政裁判的确定力原则。司法审查有限原则包括受案范围有限原则、法律上的利害关系原则、合法性审查原则和司法变更权有限原则。有限职权主义原则包括有限职权探知原则、法官引导下的辩论原则和有限处分原则。¹⁹ 该学者对行政诉讼基本原则所作的重述,是对现行通说的挑战,为理解行政诉讼原则提供了新的视野。

行政诉讼原则论作为基本理论,永远是学理研究中的一个经典议题。“基本原则是理解和把握行政诉讼法精神实质的钥匙, 是所有行政诉讼规范的集中体现, 具有指导诉讼主体解决诉讼中遇到的疑难问题的功能, 在法律没有规定或规定不明确时, 可以根据行政诉讼的基本原则来解决在诉讼中遇到的各种复杂问题。”²⁰在全面推进依法治国进程中,如何借助行政审判体制推进国家治理体系与治理能力现代化,实现良法善治,是时代对学理界提出的新命题。就处于深刻转型进程中的当下中国来说,基本原则的内涵、功能乃至内容,必将相应发生变化,可以为学理研究提供不竭之源。现有研究之中的争论,恰是对该研究议题价值的肯定,同时说明还有进一步研究的空间与意义。就合法性审查基本原则的功能定位存废之争而言,取消派的观点固然具有学理依据,但是继续坚持合法性审查的地位,更为贴合行政诉讼制度构造。因为合法性审查原则贴合司法权界限的命题,既能彰显行政诉讼之特殊性,又有助于对其与民事诉讼之间的关系作体系化阐释和理解。²¹ 正因如此,有学者提出,合法性审查原则的发展应秉持守正理念,在坚持现有功能定位基础上,随时代变迁而审慎应对新形势,特别注意三点:一是继续坚持合法性审查原则的功能定位;二是认真思辨“明显不合理即违法”;三是适度扩充审查依据。²² 至于合理性审查与合法性审查之间的关系认识,及其从本质上所反映的“形式合法”与“实质合法”概念的界别²³,还是停留于学理探讨的层面更为适合。我们应认可合理性审查原则属于实质合法性审查,但是并不能据此提出应在实际中彻底取消合理性审查原则,这既不符合我国行政诉讼结构安排,亦是对多元化司法审查标准发展趋势之违背。

1 参见沈宗灵主编:《法理学》,高等教育出版社1994年版,第40页。

2 杨海坤、章志远主编:《行政诉讼法专题研究述评》,中国民主法制出版社2006年版,第51页。

3 参见肖龙海:《合法性审查原则解析》,载《华东政法学院学报》2000年第5期。

4 参见李凌云:《行政协议合约性审查的逻辑进路》,载《南海法学》2019年第3期。

5 参见江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第22页。

6 参见何海波:《理想的〈行政诉讼法〉——〈中华人民共和国行政诉讼法〉学者建议稿》,载《行政法学研究》2014年第2期。

7 参见莫于川、雷振:《我国〈行政诉讼法〉的修改路向、修改要点和修改方案——关于修改〈行政诉讼法〉的中国人民大学专家建议稿》,载《河南财经政法大学学报》2012年第3期。

8 参见胡玉鸿主编:《行政诉讼法教程》,法律出版社1997年版,第117—118页。

9 参见蔡伟:《对合法性审查原则的再审视——兼论对行政行为的合理性审查》,载《宁夏社会科学》2005年第6期。

10 参见谭宗泽:《行政诉讼结构研究——以相对人权益保障为中心》,法律出版社2009年版,第232页。

11 〔英〕威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第55—56页。

12 参见陈少琼:《我国行政诉讼应确立合理性审查原则》,载《行政法学研究》2004年第4期。

13 参见吴偕林:《论行政合理性原则的适用》,载《法学》2004年第12期。

14 孙笑侠:《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》,山东人民出版社1999年版,第277页。

15 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第455页。

16 参见江必新、梁凤云:《行政诉讼核心原则论要——以行政诉讼的核心原则为视野》,载《公法研究》2007年第1期。

17 参见王雪梅:《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》,载《行政法学研究》 2001 年第4期。

18 参见姜明安:《中国行政诉讼的平衡原则》,载《行政法学研究》2009年第3期。

19 参见孔繁华:《行政诉讼基本原则新辩》,载《政治与法律》2011年第4期。

20 张树义:《冲突与选择》,时事出版社1992年版,第18—19页。

21 参见王天华:《行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第28—29页。

22 参见黄学贤、李凌云:《行政诉讼合法性审查原则的理论研究与实践发展》,载《学习与探索》2020年第5期。

23 参见何海波:《论行政行为“明显不当”》,载《法学研究》2016年第3期。