- 迈向新时代的中国行政诉讼法学
- 章志远主编
- 5176字
- 2025-03-28 09:37:44
四、 行政诉讼新理念
无论在何时代,法的发展重心“既不在立法,也不在法学或司法判决,而在于社会本身”1。自1989年《行政诉讼法》制定以来,行政诉讼制度始终与国家法治进程同步前进,既是观察国家法治建设水平的窗口,又是社会不断转型发展的生动注脚。在这场波澜壮阔的国家政治体制改革进程中,行政审判紧抓机遇,不断攻坚克难,在顺应、配合和服务国家现代化的实践中,不断发展出新型理念。 “行政诉讼能否从此走向新天地,仍然有待观察。”2对行政审判实践中诞生的新理念进行理论阐释与学理表达,则有助于为行政诉讼制度持续发展奠定理论基础,这也是理论研究回应司法实践的使命使然。
第一,多中心主义理念。司法具有多元功能,一般扮演着纠纷解决者、社会进步推动者、规则确立者和民众参与平台等角色。司法与行政作为两种国家权力,呈现出在相互独立中各司其职的定位划分。我国法院与行政机关具有职能区分,以互不干预为底线要求。然而,在当下国家治理总目标的指引之下,法院肩负着法律效果、社会效果和政治效果相统一的重任,由此衍生出诸多新的能力要求。法院在实践中发挥的作用和学理有关司法功能的规范分析存在很大的差距。有学者正是注意到了行政诉讼制度中这种应然和实然之间的差异,认为从内部视角来看,我国的行政诉讼是在法律与政策、实质正义与程序正义、维护政府权威与实现个人权利之间游移,呈现出“选择性司法”特征;从外部视角来看,法院从来都没有形成自己独立运作的逻辑,而是深深嵌在整个党政的运作机制之中,表征出“嵌入性司法”特征,最终呈现出“多中心主义”特征。论者进一步提出,多中心主义司法对中国法治的建立构成严重挑战,只有通过适当的宪政安排以及有效的行宪机制破除嵌入式司法,实现司法的归司法,治理的归治理,选择性司法才会终结。3
第二,开放合作理念。开放合作理念主要体现在行政审判模式中。传统诉讼理论根据法院和当事人在诉讼中的不同地位和作用,将民事诉讼模式区分为当事人主义和职权主义。4 这种区分深刻地影响着学理研究对行政审判模式的认识。5 我国行政诉讼制度虽然脱胎于民事诉讼,受民事诉讼理论影响较大,然而,依据传统诉讼理论,难以准确解释置于整个国家权力结构中的行政审判模式。为此,有学者从权力结构的外部视角,重新观察了我国行政审判的模式,认为一种新型的开放合作型行政审判模式正在形成。受20世纪特殊的政治体制改革背景所影响,1989年《行政诉讼法》确立了一种封闭对抗型的行政审判模式,以明辨是非曲直、凸显权力对抗和司法主导运作为特征。行政审判本质上则是“权力对权力的审判”,是“强力对付强力的游戏”。6 开放合作型审判模式形成于社会转型过程中,以促进行政纠纷实质性化解、实现司法与行政良性互动、程序运作主体多中心主义为特征,对于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐都具有明显的比较优势。开放合作型行政审判模式的进一步发展,不仅会对我国行政诉讼法的完善产生深刻影响,还能够为我国自主型法治进路的探索积累有益经验。7
第三,府院互动理念。司法权与行政权的关系,既是贯穿行政诉讼活动始终的主线,也是观察行政诉讼制度走向的窗口。司法权与行政权不只是监督对抗关系,更具有互动沟通的关系特性。因为,良好的行政诉讼需要“诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”才能实现。8 司法积极拓展职能,有助于行政任务的更好实现。质言之,“经济制度的压力、政治控制的要求和民众对于正义的渴望”等合法性诉求,使得行政诉讼呈现“多中心主义”面向9,可以回应行政治理需求,推进依法行政进程。为此,必须更新对行政权和司法权的传统认知。有学者将我国各级人民法院在行政审判过程中与行政机关的互动交流做法,概括为以沟通与协调为特征的“司法与行政良性互动机制”,认为其是社会发展对传统的“分立制衡”权力关系模式提出的新要求。10 有学者则将这种现象提炼为“司法与行政互动”,归纳出个案协调型、法律咨询型、信息沟通型与人员规训型等四种互动形式。该学者指出,两权互动虽然背离了禁止单方接触原则,不符合司法中立、被动裁判的应然定位,但其植根于特定的社会机理,必须予以正视,通过分类规制司法与行政互动,确保法院依法、独立、公正、高效行使行政审判权,促进行政机关依法行政。11 章志远教授则在全面梳理十五年行政审判实践经验的基础上,进一步将其提炼为“府院互动”,围绕法理基础、类型构造、生存空间和规范化问题展开了深入研究,堪称集大成者。 “行政诉讼中的府院互动,是指人民法院和行政机关围绕行政案件的审理,在履行各自职责的过程中,通过行政诉讼内外的沟通、协调等交互活动,形成司法权与行政权互相支持、互相促进的关系”,主要包括两种类型:一是以审判为中心和实质性化解行政争议观念引领下的个案处理型府院互动,旨在实现纠纷解决的司法目标;二是以合法性底线论和行政过程论观念引领下的法治促进型府院互动,旨在实现政策实施的司法目标。府院互动作为中国本土司法实践孕育的行政审判理念,既反映着人民法院对社会治理政策变迁的回应和优化司法环境的努力,也源于行政任务导向下司法功能适度拓展的需要,揭示了社会转型时期中国特色司法权运行的特殊机理。12
第四,实质性解决行政争议理念。追溯我国行政审判制度的历史发展进程,“行政争议实质性解决”一语于2010年被正式提出。最高人民法院2020年6月印发《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》 ,正式将“实质性解决行政争议”写入司法解释之中。此后,最高人民法院相继在诸多司法文件和司法解释中不断重申这一新型行政审判理念。行政争议的实质性解决,要求“行政法官要努力通过发挥自身能动性,实现案结事了,力求实现实质正义与形式正义的统一”13。质言之,“我们所追求的目标应当是法治而不是律制,是纠纷的实质性解决而不是程序性结案”14。行政诉讼实质性解决行政争议理念的兴起,源于对行政审判实践中“程序空转”现象的反思,与以提升司法能力为取向的人民法院改革目标相契合15,是一种“法院响应政治号召、回应社会需求的司法应对策略”16,体现出了我国司法兼容“纠纷解决型司法”与“政策实施型司法”17之“混合型司法”18新面貌。学界围绕实质性解决行政争议的内涵、标准、路径、界限、生成等展开了研究。所谓行政争议的“实质性”解决,主要体现在司法审查广度的整体性、司法审查深度的一揽式和司法审查厚度的可接受性上,具有推动行政审判由敷衍性司法向回应性司法转向的作用。立足诉讼功能、司法能力和诉讼行为等三维视角,实质性解决行政争议理念具有诉讼基本功能、司法能力表征和诉讼行为形态的三重属性19,体现了以依法判决为主导、以司法调解和协调和解为补充、以其他辅助机制为配套的基本构造。20 实质解决行政争议是法院主动融入国家治理体系现代化建设的一项司法政策,其具体实现路径为:法院通过借助党委、人大、政府和社会的支持,采取庭前引导、诉前调解和诉中协调等手段,将调解率和撤诉率作为检验争议是否得以实质解决的标尺,从而进一步通过司法建议、典型案例和行政审判白皮书等措施提升司法权威。考虑到实质解决行政争议存在欠缺规范依据、过度适用甚至偏离法治轨道的危险,必须遵循司法权的本质和基本规律,重视对公民、法人和其他组织诉权的保护,如此才能把我国行政审判制度优势更好转化为治理效能。21
主要参考文献
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1 〔奥〕欧根·埃利希:《法社会学原理》,舒国滢译,中国大百科全书出版社2009年版,作者序言部分。
2 何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第28页。
3 参见汪庆华:《中国行政诉讼:多中心主义的司法》,载《中外法学》2007年第5期。
4 参见江伟主编:《中国民事诉讼法专论》,中国政法大学出版社1998年版,第26页。
5 参见王宗光:《职权主义——我国行政审判模式的必然选择》,载《政治与法律》2001年第4期;黄学贤、邹焕聪:《职权主义与当事人主义融合背景下中国行政审判模式的重构》,载《江苏警官学院学报》2006年第3期。
6 参见胡肖华、江国华:《行政审判方式的特点研究》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2000年第5期。
7 参见章志远:《开放合作型行政审判模式之建构》,载《法学研究》2013年第1期。
8 参见杨伟东:《权力结构中的行政诉讼》,北京大学出版社2008年版,第30页。
9 参见汪庆华:《政治中的司法:中国行政诉讼的法律社会学考察》,清华大学出版社2011年版,第64页。
10 参见顾越利:《建立司法与行政良性互动机制探讨》,载《东南学术》2010年第6期。
11 参见黄先雄:《司法与行政互动之规制》,载《法学》2015年第12期。
12 参见章志远:《中国行政诉讼中的府院互动》,载《法学研究》2020年第3期。
13 江必新:《论实质法治主义背景下的司法审查》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2011年第6期。
14 赵大光:《夯实基层 打牢基础 苦练基本功 全力推动行政审判工作迈上新台阶——在全国法院行政审判基层基础工作座谈会上的讲话》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》(总第40集),中国法制出版社2010年版,第6页。
15 参见章志远:《行政诉讼实质性解决行政争议理念的生成背景》,载《江淮论坛》2022年第4期。
16 孔繁华:《行政诉讼实质解决争议的反思与修正》,载《法治社会》2022年第1期。
17 参见〔美〕米尔伊安·R.达玛什卡:《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》,郑戈译,中国政法大学出版社2015年版,第114页。
18 参见章志远:《新时代行政审判因应诉源治理之道》,载《法学研究》2021年第3期。
19 参见章志远:《行政争议实质性解决的法理解读》,载《中国法学》2020年第6期。
20 参见章志远:《作为行政争议实质性解决补充机制的司法调解》,载《学习与探索》2021年第12期。
21 参见孔繁华:《行政诉讼实质解决争议的反思与修正》,载《法治社会》2022年第1期。